Депутатские объединения Государственной Думы Федерального Собрания РФ и их роль в законодательном процессе

Статус фракций определяется также порядком их формирования и ролью в парламенте, правами и обязанностями представительного, процедурного и организационного характера, которые закреплены в конституциях, законах или регламентах палат.

В то же время в отличие от статуса депутатских объединений, статус политических партий достаточно урегулирован. В развитие конституционных норм о многопартийности и политическом многообразии был разработан и принят ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих права граждан на участие в общественно-политической жизни страны (федеральные законы «Об общественных объединениях», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О политических партиях» и др.

Существование законодательных рамок для депутатских объединений в законодательном (представительном) органе Российской Федерации, определяет ту важную роль, которая отводится им в политической жизни государства и общества, и обеспечивает полноту регулирования этой важной сферы функционирования политической системы. В силу особого статуса и структуры Государственной Думы статус депутатских объединений должен регламентироваться федеральными законами, а не только актами палаты парламента.

В то же время установление прав, обязанностей депутатских объединений, взаимоотношений между собой и другими структурами Государственной Думы, порядок их деятельности - это должно оставаться прерогативой акта, регулирующего деятельность палаты - Регламента, а также внутренних актов политических партий и самих фракций. В связи с этим нет необходимости в принятии специального закона о депутатских объединениях.

Непосредственно со статусом депутатских объединений и с характером представляемых в органах власти политических общественных объединений связаны и иные проблемы законодательного регулирования принципов политического плюрализма, права на объединение, свободу слова. Особое место в вопросах, относящихся к участию депутатских объединений в парламентском процессе, отводится проблеме оппозиции, особому статусу их парламентских фракций, а также вопросам, связанным с недопущением распространения политического экстремизма5.

1.2 Понятие и принципы  формирования депутатских объединений

Особенность России в отличие от других государств, регламентирующих статус политических партий и форм их деятельности, заключается в том, что до 1993 года в нашей стране фактически не существовало каких бы то ни было значимых правовых традиций, связанных с партийным представительством в законодательном органе. Лишь парламентские выборы 1993 года явились первым опытом использования механизма пропорционального представительства в законодательном органе страны от общественных объединений.

Депутатское объединение представляет собой группу депутатов, объединившихся для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой. Исходя из ст. 16 Регламента Государственной Думы депутатское объединение в Государственной Думе формируется на базе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в его работе. Депутатские объединения - ϶ᴛᴏ органы нижней палаты, реализующие программы политических партий, движений, представленных в российском парламенте6. Регламентом Государственной Думы (ст. 28) предусмотрены две организационные формы таких объединений: фракции и депутатские группы. При ϶ᴛᴏм фракции и депутатские группы обладают равными правами. Внутренняя деятельность депутатских объединений организуется ими самостоятельно. Депутатские объединения подлежат регистрации во Временном секретариате Государственной Думы. Временный секретариат палаты представляет палате, средствам массовой информации сведения о составе фракций и депутатских групп, после прекращения его деятельности регистрация и ежегодная перерегистрация депутатских групп осуществляется комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы палаты. Незарегистрированные объединения депутатов не пользуются правами фракции или депутатской группы. О принимаемых решениях депутатские объединения обязаны информировать Председателя палаты и Совет Думы. Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении. Депутаты, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшие из состава депутатского объединения, в дальнейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения.

Депутатские объединения наделены широкими полномочиями. Стоит заметить, что они предварительно обсуждают кандидатуры на должности председателя Государственной Думы и его заместителей, председателей комитетов и комиссий палаты, а также персональный состав коллегиальных органов Государственной Думы. Депутатские объединения обладают правом на пропорциональное представительство во всех органах палаты и официальных парламентских делегациях. Комитеты и комиссии Государственной Думы формируются на базе принципа пропорциональности, с учетом профессионального опыта и согласия депутатов заинтересованных депутатских объединений. Отметим, что каждому депутатскому объединению гарантируется право на выступление ϲʙᴏих представителей по всем вопросам повестки дня заседаний Государственной Думы. Никакое депутатское объединение не может выступать от имени многонационального народа России. Депутатские объединения проводят как открытые, так и закрытые заседания. Председатель Государственной Думы обеспечивает зарегистрированные депутатские объединения помещениями, необходимым оборудованием, административно-техническим персоналом.

Фракция представляет депутатское объединение, сформированное на базе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу.

Действующее правовое регулирование понимает под фракцией объединение депутатов законодательного (представительного) органа, в состав которого входят депутаты:

– избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе;

– избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам;

– сменившие свою партийную принадлежность в результате прекращения деятельности политической партии, в составе которой произошло их избрание7.

Регистрация фракций осуществляется Временным Секретариатом Государственной Думы на основании Сообщения Центральной избирательной комиссии о результатах выборов по Федеральному избирательному округу; письменных заявлений депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших войти в ϲᴏᴏᴛветствующую фракцию, и письменного уведомления о создании фракции и ее списочного состава.

Государственная Дума первого созыва, сформированная в 1993 г., явилась первым в постперестроечной России представительным органом, избранным на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной системы.

Так, на выборах 1993 г. пятипроцентный барьер преодолели восемь избирательных объединений, которые и получили право сформировать фракции. Основу этих фракций составили депутаты, избранные в Думу по партийным спискам. Вместе с тем доступ в них был открыт и для депутатов, избранных по одномандатным округам. Кроме фракций в Государственной Думе первого созыва существовали депутатские группы, создаваемые на индивидуальной основе депутатами, избранными как в одномандатных округах, так и по партийным спискам. Вклад фракций и депутатских объединений Государственной Думы первого созыва можно оценить следующим образом.

Во-первых, смешанная система выборов позволила усилить роль политических партий и их фракций в парламенте.

Во-вторых, был приобретен опыт взаимодействия депутатских объединений в условиях усиления структурирования Госдумы.

В-третьих, был уточнен статус депутатов Государственной Думы и фракций, зарегистрированных в ней.

В-четвертых, было положено начало формированию нового избирательного законодательства (Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»)8.

Важнейшей заслугой Государственной Думы первого созыва явилось принятие в 1994 г. первой редакции Регламента Государственной Думы9. Согласно первоначальной редакции под фракцией понималось депутатское объединение в Государственной Думе, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по общефедеральному избирательному округу и одномандатным избирательным округам. При этом депутатам, не вошедшим во фракции, предоставлялось право образовывать депутатские группы, обладающие равными с фракциями правами. Следует отметить, что в соответствии с названным Регламентом круг полномочий фракции был невелик и в целом сводился к процедурным моментам в работе Государственной Думы (участие в выступлениях, голосовании, формировании повестки дня и т.п.).

Следующей серьезной вехой развития фракционных объединений явилось принятие в 1998 году нового Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Сохранив подход, в соответствии с которым наравне с фракциями в Государственной Думе могли действовать и иные объединения депутатов, названный Регламент пошел по пути расширения прав депутатских объединений, прежде всего фракций. Так, в основу формирования комитетов и комиссий был положен принцип пропорционального представительства фракций, определены цели их деятельности в рамках федерального парламента, закреплено право их участия в избрании комитетов и комиссий, представления деятельности Государственной Думы на международном уровне и т.д.

Вывод депутатских групп и самостоятельных депутатов за рамки внутрипалатной деятельности был фактически осуществлен в 2003 году, когда в Регламенте появилась норма, согласно которой регистрации подлежали депутатские группы численностью не менее 55 депутатов.

Принятые Федеральные законы от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»10, и от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»11 не только уточнили процесс выдвижения, регистрации кандидатов, предельные размеры избирательных фондов, установили смешанную систему на выборах в региональные парламенты, но и повысили избирательный порог на выборах в Государственную Думу с 5 до 7%. Названное изменение сыграло еще одну немаловажную роль. Произошло фактическое уменьшение количества фракционных объединений, что в целом способствовало повышению качества деятельности самих депутатов. Именно данное обстоятельство сыграло решающую роль в образовании так называемого реформаторского большинства, которое обеспечило принятие таких важных нормативных правовых актов, как Земельный и Трудовой кодексы, пакеты законов по реформированию пенсионной системы, электроэнергетики и железнодорожного транспорта.

После существенного изменения в 2007 году порядка формирования депутатского корпуса Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации из текста ее Регламента были исключены термины «депутатские объединения» и «депутатские группы», было сохранено лишь понятие «фракция». Кроме того, в Регламент в соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Постановлением № 5134-4 ГД была принята новая редакция ст. 16, уточнившая понятие фракции и ее статус, а также ст. 18, закрепившая обязанность депутатов, избранных по списку, входить в соответствующую фракцию12. Являясь единственным субъектом внутрипалатной деятельности, фракции имеют довольно широкий перечень полномочий, предусмотренных Регламентом. Об этом во многом свидетельствуют нормы Регламента Государственной Думы, в соответствии с которыми практически все решения палаты, а также ее руководящих и рабочих органов принимаются большинством (более половины) голосов от общего числа депутатов. Кроме того, В 2003 году была изменена ст. 9 Регламента, устанавливающая, что, если на должности Председателя Государственной Думы и его заместителей избраны руководители депутатских объединений (фракций – в ред. 2007 г.), то они вправе совмещать руководство депутатскими объединениями (фракциями – в ред. 2007 г.) и пребывание на выборной должности13. Кроме того, фракции получили возможность контролировать и направлять деятельность депутатов, входящих в их состав, более взвешенно формировать принимаемые ими решения. Прочная привязка депутата к фракции означала также установление отношений подчиненности внутри самой фракции, повышение внутрипартийной дисциплины, поиск новых форм обеспечения деятельности депутатов для борьбы с новыми вызовами – коррупционными проявлениями, непрофессионализмом и т.п.

Таким образом, на федеральном уровне был упразднен численный критерий, который применялся ранее в качестве необходимого условия для формирования депутатских объединений Государственной Думы.

Порядок формирования списков кандидатов на выборах предполагает, что депутаты, избранные в их составе, являются членами или сторонниками выдвинувшей их политической партии. В то же время установлено правило, в соответствии с которым при ликвидации и реорганизации партии депутат, входящий в соответствующую фракцию, не лишается депутатского мандата при условии его перехода в другую фракцию в связи со сменой партийной принадлежности.

В 2012 году в Регламент Государственной Думы РФ внесены изменения14, в соответствии с которыми работа депутатов может осуществляться путем формирования межфракционных рабочих групп.