Автономии: понятие и виды

Административная автономия  не обладает правом издавать свои местные  законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению  с обычными административными единицами, которые тоже издают нормативные  акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными  правами. В Китае представительные органы автономных образований могут принимать акты (положения) об автономии (такие акты подлежат утверждению вышестоящих представительных органов или Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей), могут изменять или отменять акты вышестоящих органов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям (но с разрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешнеэкономических отношениях в соответствии с законами государства. В районах административной автономии в судопроизводстве может применяться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппарат комплектуется из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдается предпочтение при формировании местного управленческого аппарата.

Как уже отмечалось, автономные образования могут создаваться  и в субъектах федеративных государств. Они имеются в Индии, например в штате Ассам. Губернаторы штатов Индии, где есть автономные округа некоторых этнических групп, вправе делать изъятия из законов в пользу местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельского хозяйства и др. Автономный край Косово имеется в Сербии - субъекте югославской федерации.

Административная автономия  существует в меньшем числе стран, чем политическая. В Никарагуа  есть два округа на Атлантическом  побережье, населенных индейскими англоговорящими племенами, в Молдавии - два округа, где проживают гагаузы, в Индии автономия создается для некоторых мелких народностей в отдельных штатах. Больше всего автономных образований в Китае (более сотни). В этой стране есть три ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупными автономными образованиями (в том числе крупнейший из них Тибет), автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низовое звено).

Наряду с двумя формами  территориальной автономии в  некоторых странах используется культурно-национальная автономия. Она  применяется там, где национальности, этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку с представителями  других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации  и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка  и культуры, иногда посылают представителя  данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют  представителя (или избранный этнической группой совет) при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Эта форма используется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живущих национальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создают свои выборные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть и межгосударственный совет саамов, он не столько занимается вопросами языка и культуры, сколько регулирует оленеводство (определяет районы и периодичность выпасов и т.д.).

В некоторых странах существуют своеобразные полуавтономные образования. К их числу относятся так называемые исторические единицы Великобритании - Шотландия и Уэльс. В главных городах этих единиц страны есть свои ведомства, в правительство Великобритании входят министры по делам Шотландии и Уэльса (а также Северной Ирландии, которая является автономией), но предложение об автономии Шотландии и Уэльса было отвергнуто на референдуме их избирателями. В отдельных странах Африки есть межгосударственная “кочевая автономия” для туарегов - кочевых племен, определены границы их сезонных миграций, охватывающих разные государства.

В целом необходимо отметить возрастание числа разных форм автономии, ее разнообразие, увеличивается численность  автономных образований в мире. Вместе с тем есть и конституционные  запреты создавать автономные образования. Конституция Болгарии 1991 г. запрещает  создавать территориальную автономию  в стране исходя из того, что ей достаточно местного самоуправления.

Глава 2. Автономии в составе Российской Федерации

2.1 Виды субъектов Российской Федерации

Конституция предусматривает 6 видов субъектов, закрепляя их с  помощью отдельных абзацев ст. 65: республика, край, область, город  федерального значения, автономная область, автономный округ. Вместе с тем все  виды субъектов федерации могут  быть интегрированы в более общие  группы и составить 3 типа субъектов:

• национально государственный (республики в составе РФ);
• административно-территориальный (края, области, города Москва и Санкт-Петербург);
• национально-территориальный (автономная область и автономные округа).

Подобная типология основана, с одной стороны, на различном  объеме полномочий соответствующих  субъектов (одни из них наделяются полномочиями государства как такового, остальные - государственного образования), с другой - на введении новых, территориальных форм государственности наряду с ранее существовавшими национальными.

Таким образом, действующая  Конституция РФ наделила административно-территориальные  единицы высшего звена (края, области), а также города федерального значения качествами субъектов Федерации, гарантировала  всем субъектам действительную самостоятельность  в предоставленных им сферах государственной  и общественной жизни.

Часть 1 статьи 65 Конституции  Российской федерации закрепляет конкретный численный, видовой и именной  состав субъектов Российской Федерации  на момент принятия настоящей Конституции. В Российской Федерации 83 субъектов, в том числе 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округов.

Названия субъектов федерации  даны в том варианте, который определен (или подтвержден) ими. Они отражают исторические и иные особенности местности, а названия республик, автономной области и автономных округов - имя титульных наций и народов. В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа прямо записано, что данный округ «является исконным местом проживания коренных малочисленных народов ханты и манси и носит соответствующее этим народам наименование».

Присвоение и изменение  наименования - прерогатива субъекта федерации. Это вытекает из сопоставления  ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции, а также находит  непосредственное закрепление в  некоторых основных законах субъектов  федерации (например, Свердловской области).

«Статьи 71 и 72 Конституции  Российской Федерации не относят  вопрос об изменении наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации" Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. №15-П. «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции РФ».

Недопустимо, однако, на что  обращено внимание упомянутым постановлением Конституционного Суда, чтобы наименование или переименование субъекта федерации  затрагивало основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов  Российской Федерации в целом  и интересы других государств, а  также предполагало изменение состава  Российской Федерации или конституционно-правового  статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

Видовой состав субъектов  федерации предопределяется ч. 1 ст. 5 Конституции. В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут быть образования  только установленной формы - республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.

Конституция РФ не исключает  возможности расширения числа субъектов  РФ за счёт либо интеграции в состав России иного государства (в таком  случае данный субъект обретает статус республики, если международным договором  не предусматривается предоставление новому субъекту статуса области  или края), либо образования в  её составе нового субъекта (путём  объединения субъектов РФ, вычленения из субъектов РФ самостоятельных  образований).

Помимо перечисления в  Конституции РФ видов и наименований субъектов, в Конституции РФ закрепляется также правовой статус субъектов  РФ.

2.2 Особенности правового статуса автономий

В Российскую Федерацию входят одна автономная область (Еврейская автономная область) и  четыре автономных округов(Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ). Они невелики по численности населения, хотя некоторые из них имеют значительную территорию. В отличие от большинства областей и краев - это национально-территориальные образования. В отличие от русскоязычных краев и областей они созданы с учетом национального состава населения.

Что касается автономной области, то ее сохранение является скорее данью  традиции, поскольку еврейского населения  в ней почти нет. По численности  и структуре населения все  округа невелики и многонациональны.

Правовое положение автономных округов в известной мере противоречиво. С одной стороны, автономный округ, как вытекает из Конституции РФ, может входить «в состав края или  области». С другой, округ, как и  край, и область, рассматривается  Конституцией как равноправный субъект  Российской Федерации. Конституция  РФ предусматривает, что отношения  таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором  между органами государственной  власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области. Договорная форма отношений  не устраняет в полной мере разногласий  в отношении того, является ли территория округа частью территории области (края) или нет, из чего следует решение  вопроса о пределах властвования органов государственной власти области (края).

Автономная область и  автономные округа в равной мере со всеми субъектами Федерации представлены в Совете Федерации Федерального Собрания (по два представителя от каждого субъекта Федерации), а также  избирают депутатов в Государственную  Думу. Это обеспечивает им представительство  в законодательном органе Федерации.

Статус автономного округа, входящего в край, область, может  быть изменен другим путем: по взаимному  согласию округа и области (края) в  соответствии с федеральным конституционным  законом. Это вытекает из общих положений  Конституции о порядке изменения  статуса любого субъекта Федерации. Ситуация, однако, такова, что края (области) вряд ли дадут согласие на выход  автономных округов из их состава  и непосредственное вхождение в  РФ. Обычно в автономных округах  с их малочисленным населением имеются  богатые природные ресурсы (в  частности, нефть, газ). Значительную долю поступлений в краевой, областной бюджет края и области получают за счет эксплуатации природных ресурсов (газа, нефти, металлов) в автономных округах. Округа же не желают делиться с краем, областью финансами, которые они получают за счет природных ресурсов. Есть и другие причины неэкономического характера, в том числе нежелание подчиняться краю, области, стремление демонстрировать свою самостоятельность как равноправного (по Конституции) субъекта.

Отношения автономных округов, находящихся в составе края, области, могут регулироваться федеральным  законом и договором между  органами государственной власти автономного  округа и соответствующего края, области. Очевидно, такой закон (законы), если он (они) будет принят должен иметь индивидуальный характер, поскольку он принимается "по представлению автономной области, автономного округа" ч. 3 ст. 66 Конституции РФ.

2.3 Национально-культурная автономия как форма самоопределения народов в России

В современном мире нет  одноэтнических государств. Напротив, во всех странах живут люди разных национальностей. Они нередко расселены по территории страны, часто не имеют устойчивых связей, не осознают себя как определенный этнический коллектив. Если этносы проживают компактно, они могут создать субъект Федерации в федеративном государстве (например, Татарстан в России или франкоязычная провинция Квебек в Канаде) или территориальную автономию (например, иракский Курдистан или Аландские острова в Финляндии, где проживают шведы). Если же этнос разрознен, не составляет компактной группы - создание территориальной автономии невозможно, да и в самих территориальных автономиях тоже живут представители разных этносов.

В этих условиях на первый план сама жизнь выдвигает проблемы национально-культурной автономии которая в отличие от территориальной, обеспечивает развитие не компактно проживающих, а разрозненно живущих этносов. Это организационная форма этнического самосознания в особых условиях расселения этноса. Она находит свое выражение в создании разного уровня общественных объединений того или иного этноса (в унитарных государствах - общегосударственных объединений и на тех или иных ступенях административно-территориального деления, а также в масштабах нескольких административно-территориальных единиц, в федеративных государствах - также в масштабах субъектов Федерации и их групп).

Таким образом, национально-культурная автономия - это действующее в  государстве с многонациональным  составом населения добровольное общественное объединение, реализующее во взаимодействии с государственными органами и на основе консолидации усилий национальных общественных объединений право  соответствующей этнической общности (нации, народа, национальности) на сохранение самобытности и создаваемое на основе участия физических лиц и этнических объединений. Эта форма этнической самоорганизации позволяет сочетать единство государства с укреплением  единства этноса, его самовыражением, самоорганизацией.

Правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации  зарождались в международно-правовых актах, касающихся прав человека. Национальные проблемы находят отражение в  международном праве в основном после Второй мировой войны. В  немалой степени это было связано  с процессами деколонизации, борьбой  народов за свою независимость. Основной идеей международных соглашений в области национальных отношений  начиная с середины 40-х гг. XX века стало обеспечение совместного  существования наций, поиск мирных средств для разрешения этнических конфликтов.