Автономии: понятие и виды

В централизованном унитарном  государстве во все звенья административно-территориального деления, включая общинное звено  и иногда даже деревни, назначаются  “сверху” чиновники для управления ими или такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предложенных местным собранием, местным  представительным органом. Последнее  имеет место, например, в Индонезии, Таиланде. В меньшей степени, но все  же централизованным является унитарное  государство, в областном звене  которого (например, в областях Болгарии, воеводствах Польши) нет представительных органов, этими административно-территориальными единицами единолично управляют  назначенные представители правительства (начальники областей - управители в Болгарии, воеводы в Польше).

В децентрализованном унитарном  государстве нет назначенных  на места (в административно-территориальные  единицы) представителей правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. На местах, в мелких административно-территориальных  единицах, созываются сходы граждан, в более крупных избираются советы (Великобритания, штаты США, провинции  Канады и др.). Местные должностные  лица (например, казначей, шериф и  т.д.) тоже зачастую избираются непосредственно  населением.

Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется  тем, что в высших звеньях административно-территориального деления (обычно кроме районного  звена) есть два органа:

1. Назначенный сверху чиновник общей компетенции (комиссар, префект) - представитель государственной власти;

2. Избранный населением совет - орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муниципалитет) избирает мэра, который занимается управлением. Подобная система существует во Франции, ее заимствовали также некоторые франкоязычные страны Африки, но в более централизованном варианте. Мэр может быть избран и непосредственно населением.

Приведенная классификация  в определенной мере является условной. При единоличном воеводе в  Польше существует совещательный орган - сеймик, куда каждая община (гмина) посылает двух представителей. Во Франции в большинстве звеньев есть выборные органы, но в районном звене такого органа нет, все дела вершит супрефект, который контролирует также деятельность нижестоящих муниципальных советов. В Индонезии все-таки есть в областях выборные советы, решения которых, правда, нуждаются в утверждении назначенными губернаторами.

В децентрализованном унитарном  государстве границы между административно-территориальными единицами, особенно среднего и низового уровня, изменяются по соглашению между  ними, без участия центральных  органов государства. В централизованном государстве такие изменения  требуют согласия центра. Это относится  иногда даже к изменению границ общин.

1.3 Понятие автономии

Автономия - в общем значении право самостоятельно решать вопросы, отнесенные к ведению кого-либо. В конституционном праве понятие автономии используется в нескольких аспектах: а) для обозначения так называемой государственной или областной автономии - формы национально-государственного устройства, при которой территория, имеющая определенный компактный национальный состав населения, хозяйственные и бытовые особенности, провозглашается автономным государством (республикой) или автономным национально-государственным образованием (областью, округом, провинцией и др.); б) применительно к возможностям групп граждан, принадлежащих к определенной национальности, самоорганизовываться и совместно действовать для осуществления своих национальных, духовных, культурных, образовательных и иных интересов; в) чтобы оттенить, что тот или иной участник конституционно-правовых отношений обладает самостоятельностью в осуществлении своей компетенции. В этом плане нередко можно встретить в специальной литературе и газетных текстах выражения типа "должностное лицо получило большую авртономию в осуществлении своих полномочий","область полностью автономна в своих делах" и т. д. В данном аспекте термин "автономия" применяется скорее не в строго конституционно-правовом, а в общем смысле и лишь подчеркивает самостоятельность соответственно государства, государственного образования, административно-территориальной единицы, местного самоуправления и его органов, общественного объединения, должностного лица и т. д.

Автономия административная и политическая - понятия, используемые применительно к государственной  или областной автономии. Если автономная единица образуется в форме автономной республики, т. е. государства, эту форму  автономии принято называть политической, подчеркивая тем самым более  высокий ее ранг и права, характерные  для государства. Если автономная единица  образуется в форме автономной области (округа), это - не государство, а так  называемое Государственное (национально-государственное) образование. Его статус ниже, чем  статус автономной республики и ближе  к статусу административно-территориальной  единицы. Поэтому данная автономия  в литературе нередко называется административной, хотя у нее есть ряд особенностей и специфических  черт по сравнению с административно-территориальной  единицей (представительство в центральных  органах государства, специальные  формы защиты прав и интересов, в  том числе при утверждении  бюджета и принятии своих нормативных  правовых актов).

Автономия государственная - создание автономных образований  в виде автономных государств или  национально-государственных образований, являющихся элементами государственного устройства соответствующего государства.

Автономия национальная - система  организационно-правовых форм учета  интересов отдельных национальных групп населения (этнических общностей), базирующихся на их самоуправлении. Наиболее типичные пути воплощения национальной автономии: а) государственная (областная) автономия - создание государств и национально-государственных  образований соответствующих наций (этнических общностей); б) создание административно-территориальных  единиц в местах проживания национальных групп (этнических общностей) - национальных районов, уездов, волостей, сельсоветов  и т. д.; в) учреждение национально-культурных автономий.

Автономия национально-территориальная - система национальных государств (автономная республика), национально-государственных  образований (автономная область, автономный округ), административно-территориальных  единиц (национальные район, уезд, волость  и др.), создаваемых для учета  интересов отдельных национальных групп населения (этнических общностей) и для обеспечения их самоуправления.

Таким образом, в широком  смысле слова автономия в конституционном  праве означает предоставление какой-либо части государства (например, Аландским  островам в Финляндии, Крыму на Украине), нескольким частям (двум округам, населенным индейскими племенами в Никарагуа, двум округам, населенным в основном гагаузами в Молдавии), всем однопорядковым единицам (например, областям в Италии), наконец, всем разнопорядковым административно-территориальным единицам (в Японии) внутреннего самоуправления, самостоятельности в решении местных вопросов. Именно в этом смысле конституция Японии 1946 г. говорит о “принципе местной автономии”. Иногда такую автономию называют областной, имея в виду не только единицы областного уровня, но и другие. В большинстве случаев, однако, под автономией понимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с учетом национального состава, культуры, традиций, быта проживающего в них населения (например, Корсика во Франции, Северная Ирландия в Великобритании, Иракский Курдистан). Ниже рассматривается именно автономия такого рода, а не просто автономия административно-территориальных единиц.

Автономные образования  иногда создаются законом сверху (в Ираке), иногда предварительно проводится референдум в районах предполагаемой автономии, после чего издается соответствующий  закон (Филиппины). Нередко создание автономии является результатом  длительной и упорной борьбы населения  данной территории, особенно если это  население характеризуется этническими  особенностями. Компетенция автономных образований определяется конституцией (Италия) или специальными законами о конкретной автономии (Великобритания).

1.4 Виды автономии

В зависимости от того, компактно  или разрозненно проживают этнические и иные общности, а также от других обстоятельств в зарубежной литературе используются три характеристики автономии:

• Персональная;
• Корпоративная;
• Территориальная.

Персональная автономия  обычно создается, когда какие-либо этнические группы, национальные меньшинства  проживают разрозненно (например, в  Австрии, в Венгрии) и создают  свои объединения, которые в основном занимаются вопросами культуры, быта, но могут участвовать в политической жизни путем представительства (с  правом совещательного голоса) при  некоторых центральных органах  государства.

Корпоративная автономия  обычно связывается с существованием лингвистических общностей, для  которых нередко резервируется  определенная доля мест в государственном аппарате, а государственные служащие других этнических групп, работающие в данном районе, должны знать язык и быт местного населения, живущего небольшими группами вперемежку с другими народностями (существует экзамен по языку для государственных служащих). Кроме того, судебный процесс, преподавание в школе могут осуществляться на местном языке. Такую форму автономии имеют, например, так называемые зарегистрированные касты и племена в Индии.

Территориальная автономия  обычно бывает национально-территориальной  или этнотерриториальной (первое название в литературе зарубежных стран почти не применяется), но бывает и основанной не на этнических признаках, а на учете особенностей культуры, традиций, быта населения данной территории. Территориальная (этнотерриториальная) автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официально лишь географические названия (например, Азорские острова в Португалии), иногда включающие в название наименование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случаях - и определение автономии (Автономная Республика Крым).

Иногда одна и та же этническая группа одновременно использует разные формы автономии (например, саамы  в Швеции и Норвегии).

В отечественной литературе принято различать две главные  формы автономии:

• национально-территориальную (этнотерриториальную);
• культурно-национальную.

Обе они, как видно из их названий, связаны с этническими  характеристиками.

В зависимости от объема полномочий существуют две формы  национально-территориальной (этнотерриториальной) автономии:

• политическая (ее часто называют еще государственной, законодательной);
• административная.

Политическая автономия  имеет некоторые признаки государственности. Она (ее органы) обладает правом законодательства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан в конституции, например в Италии, или определяется специальным законом. Например, в Ираке - законом об Иракском Курдистане 1974 г. Иногда ей принадлежит также право участия в решении некоторых общегосударственных вопросов, в том числе при переговорах о международных соглашениях, если они затрагивают вопросы автономных образований, как это имеет место в Португалии (Азорские острова и некоторые другие автономные образования Португалии).

Для политической автономии  характерно наличие местного парламент, иногда двухпалатного. Законы, принимаемые  им, не должны противоречить интересам  государства и его составных  частей. Такие законы обычно могут  издаваться по вопросам организации  административных учреждений, подчиненных  данному автономному образованию, административно-территориального деления  автономии, местной полиции, рынков, санитарии, ремесленного обучения, дорожной сети, сельского хозяйства и др. Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная  законодательным собранием (советом) автономии, а может быть и его  председатель, выступающий как глава  исполнительных служб. В отличие  от субъектов федерации, которые  имеют иногда свою судебную систему  вплоть до верховных судов (например, в США), автономные образования своих  судов не имеют. В государстве  существует единая судебная система, и  суды, расположенные на территории политической автономии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономное образование имеет свое гражданство и свою конституцию. Гражданин автономии одновременно является гражданином государства, а если автономия входит в состав субъекта федерации - еще и гражданство этого субъекта. Ныне свою конституцию имеет Автономная Республика Крым на Украине, но собственного гражданства она не имеет.

Различные формы политической автономии существуют во многих странах. Это Северная Ирландия в Великобритании (правда, более четверти века в ней существует прямое правление Лондона, а местный парламент распущен из-за жестоких столкновений между католиками и протестантами), Аландские острова в Финляндии, населенные преимущественно шведами, Гренландия в Дании (Гренландия пользуется значительной самостоятельностью: хотя Дания является членом Европейского союза, гренландцы на референдуме отказались от участия в нем), Корсика во Франции и др. Политическая автономия есть в постсоциалистических государствах. Помимо упоминавшегося Крыма это Республика Каракалпакия в Узбекистане, Республика Нахичевань в Азербайджане. По конституции Азербайджана 1995 г. Нахичевань - это автономное государство. Есть политическая автономия в Грузии. Правда, ситуация в Грузии до конца не определилась, между Грузией и ее автономией - Абхазией - шла настоящая война, а сейчас ведутся переговоры о создании федерации или иной формы.