Англосаксонская модель местного самоуправления

После Второй мировой войны в подавляющем большинстве западных стран завершился процесс фактического подключения органов местного самоуправления к единому механизму публичной администрации: они стали не только выполнять функции, имеющие местное значение, но и реализовывать многие полномочия общегосударственной значимости. В англосаксонской модели статус МСУ определяется: с одной стороны, обеспечивающий реализацию их естественных прав, а с другой – предусматривающий участие местных органов в осуществлении единой общенациональной политики.

В англосаксонских государствах закон устанавливает подробный перечень конкретных полномочий местных властей, а также объектов, за которые они ответственны. Используется принцип позитивного регулирования: считается, что органы местного самоуправления вправе совершать только те действия, которые непосредственно предписаны законом. Любые действия, совершенные местными властями с нарушением предписанных им полномочий или выходящие за рамки их компетенции, признаются недействительными.

Существуют две основные разновидности англосаксонской системы: английская и североамериканская. Английской модели свойственно признание субъектами местного самоуправления муниципальных органов, отсутствие на местном уровне строгого разделения властей (органы местного самоуправления сочетают законодательные и представительные функции), также унификация правового статуса административно-территориальных единиц и органов местного управления одного уровня. Североамериканской модели свойственно признание субъектом местного самоуправления населения, особым образом организованного, а также многообразие форм и методов организации и деятельности муниципальных властей. Это означает, что в разных регионах страны могут применяться разные варианты организации и осуществления местного самоуправления.

Несмотря на существующие в рассматриваемой модели местного самоуправления механизмы контроля, местное самоуправление в рамках федеративных отношений может стать очень самостоятельным субъектом внутригосударственных отношений. Эволюция американского федерализма, который начиная с 1930-х гг., трансформировался из «двустороннего» в «трехсторонний» является примером успешных внутригосударственных отношений [13].

В рамках англосаксонской модели местного самоуправления получили развитие определенные партнерские отношения между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением; устанавливаются прямые контакты федеральных и местных властей. Институт местного самоуправления при этом превращается в некую сильно организованную группу давления. Однако такое расширение отношений между федеральным центром и местным самоуправлением чаще всего не приветствуется органами государственной власти субъектов федерации, обеспокоенными проблемой сохранения своих суверенных прав и потому склонными рассматривать подобные отношения как расхождение с принципами федерализма.

Например, в Канаде, правовой основой деятельности местного самоуправления является Основной закон страны – акт о Британской Северной Америке 1867г. и акт о Конституции 1982г. Деятельность местного самоуправления регулируют провинциальные органы власти (Канада состоит из 10 провинций и 2 территорий). Они устанавливают и меняют границы муниципалитетов, принимают различные законодательные документы, определяющие основы политики местного самоуправления. В двух субъектах федерации (на территориях) деятельность местного самоуправления регулируется федеральными законами [10].

Контроль за деятельностью местных органов самоуправления в англосаксонских странах в основном ведется косвенным путем – через центральные министерства и суд, тем более, если отсутствует представитель центра на месте. В демократических странах такой контроль уже не распространяется на целесообразность решений местных советов (они вправе, например, использовать по своему усмотрению средства местного бюджета, хотя с субсидиями государства дело обстоит иначе), он ограничивается проверкой законности решений, принимаемых местными представительными органами. Наряду с этим главным направлением контроля существуют и многие другие его формы – в частности, инспекционные поездки представителей министерств на места. Такие поездки активно используются для проверки деятельности муниципальных чиновников по вопросам здравоохранения, образования, экологии и некоторым другим. Инспекторы министерств не обладают правом выдачи директивных предписаний представителям местных советов, но их замечания в адрес местных чиновников, проводимый инструктаж оказывают очень сильное влияние на практическую деятельность местных органов власти. Представительства министерств и финансовый контроль всегда тесно контактирует с органами местного самоуправления, их служащими, но их ранг существенно различается. С ними согласовываются назначения многих руководителей местного аппарата исполнительных органов местного самоуправления. Это относится, например, к муниципальным чиновникам, ведающим охраной порядка, противопожарной охраной и некоторыми другими вопросами. Например, в Великобритании общий контроль государства за местными органами самоуправления в основном осуществляется функциональным подразделением министерства окружающей среды, которое разрабатывает законы о местном самоуправлении, готовит различные реформы местных органов, контролирует условия службы, оплату и пенсионное обеспечение муниципальных служащих.

Очень широко используются механизмы судебного контроля: представители органов государственной власти имеют право обращаться в суд с жалобами на нецелесообразные, по их мнению, решения и действия органов местного самоуправления. В англосаксонских странах и в первую очередь, в Великобритании важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов [2].

Взаимоотношения муниципальных органов власти с федеральными органами власти в англосаксонских странах зависит от наделения государственными полномочиями местную власть. Контроль чаще всего ведется в основном за целевым использованием средств. Существуют отдельные органы власти, координирующие деятельность местных властей, например как министерство окружающей среды в Великобритании. Отмечу, что избрание и назначение должностных лиц (количество лиц зависит от страны) на местах проходит при поддержке центральной власти, часто это определяет итог распределения должностных мест. Самым главным регулятором отношений между государственной и муниципальной властью является суд.

Глава 2. Органы власти англосаксонской модели МСУ

2.1. Классификация органов  власти англосаксонской модели  МСУ

Англосаксонская модель местного самоуправления характеризуется отсутствием полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы на местах. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им полномочий. Исключается прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим органам. Например, в США существует шесть видов административно-территориальных единиц со своими органами местного самоуправления: графства, города, бороу, вилиджи, тауны, тауншипы. Только в штате Нью-Джерси имеются все перечисленные муниципальные звенья; в остальных штатах тот или иной вид отсутствует. Муниципалитеты, именуемые городами (сити), существуют во всех штатах, кроме штата Гавайи. Муниципальные единицы, называемые «вилиджами», есть в 17 штатах. Графства имеются во всех штатах кроме Коннектикута и Род-Айленда [14].

В англосаксонских государствах местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий в связи, с чем прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Важнейшей характеристикой англосаксонской модели является то, что в административно-территориальных единицах любого уровня отсутствуют назначенные представители центра, а существуют лишь выборные органы общей компетенции – советы, а в мелких общинах с населением менее 150 человек для решения общих дел созываются приходские собрания. Гражданами общин могут также быть избраны некоторые должностные лица отраслевой компетенции, например школьные, библиотечные, экологические и другие советы, существующие в населенных пунктах и графствах. Представительства министерств могут создаваться в структуре высшего звена административно-территориального деления унитарных государств, например в графствах Англии – части Великобритании, но они в основном занимаются решением порученных им вопросов государственного характера и призваны сотрудничать с местными советами на началах координации. Законодательство никаких преимущественных прав в отношении советов им не предоставляет, хотя на практике они осуществляют определенный контроль в отношении деятельности некоторых должностных лиц, избранных или назначенных советами [13].

Положительной чертой англосаксонской модели является, на первый взгляд, отсутствие назначаемых чиновников общей компетенции. Местными делами главным образом управляют избранные населением советы или периодически созываемые приходские собрания. Британские советы и собрания, в отличие от системы Советов в странах бывшего социалистического лагеря, не создают исполнительных органов общей компетенции. Исполнительную власть осуществляют избираемые гражданами или советами мэры (способы избрания разные), а в графствах (округах) – создаваемые советами отраслевые постоянные комиссии (по местным дорогам, жилищному строительству, образованию и т.д.), в состав которых обычно наряду с членами совета входят и другие лица – профессионалы в данной области. Постоянные комиссии нанимают государственных служащих муниципального управления, утверждаемых на заседаниях советов.

В ряде стран с англосаксонской системой организации местной власти наряду с представительными органами непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица. Значительными полномочиями при этом наделяются постоянные и временные комитеты представительных органов местной власти. Они могут быть отраслевыми - по конкретным направлениям муниципальной деятельности, функциональными – по наиболее общим, комплексным вопросам (комитет кадров, юстиции и т.п.) и территориальными - по вопросам комплексного развития определенных районов. Работа в комитете, знакомство с рекомендациями и заключениями экспертов дают возможность депутату стать сведущим в определенной отрасли государственного управления, достаточно квалифицированно оценивать правовые акты, устанавливать постоянные и тесные контакты с руководством соответствующих подразделений исполнительных структур и контролировать их деятельность. Вместе с тем, оборотной стороной такой профессионализации депутатов, обретенной в результате постоянной практической деятельности управленческого характера, является сужение круга лиц, причастных к подготовке важнейших правовых решений, поскольку представительный орган обычно следует рекомендациям комитетов и принимает одобренные ими документы.

Первичные звенья судебной системы страны с англосаксонской моделью МСУ являются суды на местах. Например, такими судебными органами на местах являются низшие суды в Великобритании, суды низшей инстанции в США. Судами на местах в зависимости от специфики муниципалитета могут быть специальные суды, которые специализируются на рассмотрении определенного рода дел. Низшие суды подчиняются региональным судам высшей инстанции в штате, магистрате, округе и тд.

Классификация органов МСУ англосаксонской модели разделяется на представительные и исполнительные органы МСУ. Главы муниципалитетов могут избираться, а могут быть назначенными региональной властью в лице постоянных комитетов и советов. Судебными органами на местах являются низшие суды, находящиеся в общей иерархии полномочий судебной системы страны. Для контроля исполнения или непосредственного исполнения государственных задач в рамках страны на уровне местного самоуправления в муниципальных образованиях могут быть созданы специальные органы, являющиеся подразделениями государственных министерств и ведомств. В рамках страны классификация органов англосаксонской модели МСУ, представляет собой уменьшенную копию органов государственного управления.

2.2. Компетенция органов  англосаксонской модели МСУ

В большинстве государств с англосаксонской моделью МСУ имеет место тенденция четкого разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами МСУ. Даже в Великобритании, традиционно отказывающейся от разделения властей на местах, Закон о местном самоуправлении 2000 года обязал все советы сформировать самостоятельный орган исполнительной власти, в который будут входить избранный населением мэр и либо его помощники, либо управляющий, назначенный советом. Широкими собственными полномочиями наделен мэр Большого Лондона, избранный после длительного перерыва в 2000 году. Законом 1985 года был упразднен Совет Большого Лондона, и с 1986 год по 2000 год крупнейшая городская агломерация Европы не имела официального главы. Каждый из 32 лондонских округов имел свой совет и своего мэра. Была сохранена должность лорд-мэра Лондона, но он выступал мэром не всего города, а только одного из его округов – лондонского Сити (центрального квартала столицы) [7].

Важным источником компетенции местных органов (в первую очередь в Великобритании) являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов.

В странах с англосаксонской моделью утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, согласно которому они вправе совершать только действия, предписанные законом.

В США функционирование муниципалитетов регулируется исключительно штатами. Правовой статус учреждений, занимающихся вопросами местного самоуправления, различен: от структурного подразделения в одних штатах до департамента в других. Они регулируют финансово-экономическую и правовую деятельность муниципалитетов, обеспечивают их необходимой информацией, рекомендациями и т.п. Наряду с этим губернаторы многих штатов могут контролировать функционирование органов местного самоуправления путем издания исполнительных приказов, а также накладывать вето на их решения.

Местные органы власти ведают полномочиями, которые четко определены законом. Представительные и исполнительные органы власти тесно переплетены друг с другом. Муниципальные выборные органы напрямую не контролируют. Федеральная власть контролирует местные органы власти через специальные федеральные министерства и инспекции общегосударственного масштаба. Любые спорные вопросы о компетенции в тех или иных полномочиях решаются через суд, который чаще всего встает на сторону государственной власти, если спорный вопрос нигде не отображен законодательно.