Англо - американский опыт борьбы с коррупцией в системе государственного управления

Любой служащий банка, вклады в который застрахованы Федеральной страховой корпорацией, служащий Федерального банка промежуточного кредитования или Национальной сельскохозяйственной кредитной корпорации, который за комиссионные или подарки способствует получению кредита лицом, фирмой и корпорацией, совершает аналогичное преступление (§ 215).

Своеобразным видом должностного злоупотребления является подкуп с целью использовать влияние при назначении на государственную должность. В данном случае речь идёт не о взятке в собственном смысле, вознаграждение принимается или даётся за одно лишь обещание использовать в будущем своё влияние. Субъектом этого преступления может быть не только частное лицо, но и фирма, корпорация. Ответственность наступает и для тех, кто платит, и для тех, кто предлагает или обещает заплатить за будущую поддержку или оказание влияния при назначении на должность.

Во избежание распространения скрытой формы незаконного использования должностного положения для личного обогащения, законодательство и ведомственные правила регламентируют ситуации, определяемые в американском праве понятием «конфликт интересов» (§ 203–209 раздела 18 Свода Законов), который может возникнуть 1) в ходе исполнения должностным лицом своих служебных обязанностей; 2) в результате действия лица, уже прекратившего свою службу в органах государственной власти. Об опасности этого явления и его распространённости свидетельствуют как достаточно детальная законодательная проработка ответственности должностных лиц за его совершение, так и то, что в Министерстве юстиции США действует специальный отдел, нацеленный на борьбу с преступлениями, связанными с конфликтом интересов. Законодательное закрепление «конфликта интересов» призвано гарантировать, чтобы частные соображения не оказывали чрезмерного влияния на решения государственной важности, чтобы справедливость и равное отношение были проявлены к тем, кто имеет дело с правительством.

Федеральное законодательство предусматривает ограничение деловой активности бывших государственных должностных лиц после ухода из органов государственной власти. Если действующий чиновник «лично и существенно» участвовал в качестве правительственного должностного лица в разрешении конкретных проблем, он не имеет права после выхода в отставку представлять чьи-либо интересы для разрешения органами исполнительной власти таких же проблем в будущем. Этот запрет является постоянным и распространяется на действия перед любым ведомством. В течение одного года после выхода в отставку бывший госслужащий высокого ранга не имеет права представлять чьи-либо интересы по любым вопросам перед тем же ведомством, в котором он служил.

Наказуемо в США получение вознаграждения государственным служащим помимо сумм, полагающихся ему по закону. Эти деяния предусмотрены главой 93 раздела 18 Свода законов США. Так, если чиновник, служащий по найму, или представитель в США какого-нибудь из федеральных органов получает гонорар или вознаграждение за свою услугу помимо тех сумм, которые ему полагаются по закону, то он наказывается штрафом до 500 долларов или (и) лишением свободы на срок до шести месяцев, с обязательной утратой права занимать эту должность (§ 1912).

Вымогательство, как особый состав должностного преступления, выделено в отдельную главу. Согласно § 872, «тот, кто, являясь должностным лицом или служащим какого-либо департамента или представительства США, а также тот, кто выдаёт себя за таковых, вымогает или пытается вымогать что-либо, наказывается лишением свободы на срок до трёх лет или (и) штрафом до 5000 долларов».

Должностные преступления, связанные с выборами и политической деятельностью, нашли отражение в американском законодательстве не случайно. Политические избирательные кампании в США считаются самыми дорогостоящими. В главе 29 предусматривается ответственность кандидатов на какие-либо выборные должности, которые в обмен на поддержку своей кандидатуры обещают кому бы то ни было назначение на публичную или частную должность или получение работы по найму.

Ответственность наступает и для тех, кто в период проведения политической кампании обещает работу по найму или иную выгоду за участие в политической деятельности, выступление за или против кандидата или политической партии.

К этой же группе отнесено и домогательство политического сотрудничества со стороны сенаторов, членов палаты представителей, служащих США или лиц, получающих заработную плату или вознаграждение от казначейства США, которые прямо или косвенно домогаются, получают или иным способом участвуют в домогательстве или получении любого пожертвования, подписки или вознаграждения из политических соображений для сотрудничества с другим таким же должностным лицом.

Помимо вышеизложенных положений Свода законов США на предупреждение и пресечение коррупции направлены специальные законы, содержащие этические и дисциплинарные нормы, в частности, Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих 1990 года, Закон «Об этике в правительственных учреждениях» 1978 года.

Однако США принимает законодательные инициативы не только в отношении коррупции, существующей в рамках национальных границ, но и в связи с практикой международной коррупции. США стали первой страной, принявшей закон «О зарубежной коррупционной практике» (1977 г.), который запрещает подкуп иностранных чиновников. Именно благодаря этому акту и постоянному лоббированию со стороны США принятия аналогичного законодательства в других странах (чтобы нейтрализовать факт неконкурентноспособности американских компаний на мировом рынке), в декабре 1997 года была принята, а в феврале 1999-го вступила в силу Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных государственных чиновников при совершении международных сделок. Конвенция обязывает подписавшие страны принять внутренние законы, предусматривающие уголовную ответственность за подкуп иностранных чиновников.

В центре комплексной стратегии, проводимой правительством США в борьбе с коррупцией, находятся положения конвенции, принятой в рамках ОЭСР. Администрация США определила основные аспекты проблемы борьбы с коррупцией и подкупом на международном уровне, по каждому из которых разработана отдельная программа.

1. Проведение реформы  экономической политики, включая  ослабление государственного регулирования.

2. Повышение открытости  административных процессов.

3. Перестройка деятельности  государственного аппарата в  тех странах, где экономика ранее полностью контролировалась государством, для сокращения бюрократических структур и снижения их влияния на рыночную экономику.

4. Реформирование системы  государственных финансов и создание  сети эффективных надзорных учреждений, сотрудники которых обладали  бы навыками бухгалтерского учёта  и проведения ревизий.

5. Реорганизация судебной  системы для создания независимых  судов.

6. Проведение реформы  коммерческого законодательства  для выработки соответствующих  правил, касающихся ценных бумаг, прав акционеров, недвижимости, интеллектуальной  собственности, процедур банкротства, антитрестовских мер и экологической  политики. При этом возникает  необходимость в формировании  институтов, предназначенных для  реализации новых законов.

7. Укрепление гражданского  общества путём осуществления  программ в области просвещения  и повышения уровня гражданского  сознания, с тем чтобы повысить  степень влияния общественности  на работу государственных органов. Усиление поддержки независимых  средств массовой информации.

8. Реформирование деятельности  правоохранительных органов с  целью искоренения внутренней  коррупции и повышения уважения  к человеческому достоинству.

Правоохранительным органам, и в частности полиции, доверяется защита безопасности и прав всех граждан. Поэтому профилактика коррупции в этой сфере приобретает особую важность. Недостаточная эффективность действующих способов контроля за честностью сотрудников как внутри самой полицейской организации, так и вне её стала причиной того, что Консультативный совет Международной ассоциации начальников полиции, а также Национальный центр правоприменительной политики при Бюро содействия органам уголовной юстиции разработали предназначенные для начальников полицейских ведомств «Модельные правила профилактики коррупции». Кроме того, в США принят и существует в качестве общего стандарта поведения во всех без исключения полицейских подразделениях этический кодекс для полицейского. Подобная политика даёт результаты. В. Н. Бровкин, содиректор Центра по изучению транснациональной организованной преступности и коррупции при Американском Университете (г. Вашингтон) утверждает: «Попробуйте, например, дать взятку американскому полицейскому – у вас ничего не получится».

В США расследованием уголовных дел в отношении высших должностных лиц занимается независимый прокурор, назначаемый специальным подразделением окружного федерального суда в Вашингтоне. С. А. Денисов предлагает заимствовать эту практику с некоторыми поправками – назначать коллегию Главной контрольной комиссии на съезде судей, поскольку судебная власть наименее политизирована и наиболее законопослушна. Более того, комитеты конгресса США имеют право расследования фактов правонарушения, совершаемых президентом и высшими должностными лицами. Российская же Конституция устранила всякий парламентский контроль за исполнительной и судебной властью, потому такая пропасть лежит между Америкой и Россией.

В Министерстве юстиции США действует отдел, основная задача которого – борьба с коррупцией должностных лиц. Отдел осуществляет контроль за: а) служебным преследованием выборных и назначаемых должностных лиц на всех уровнях управления, которые обвиняются в нарушении федеральных законов; б) расследованием преступлений, связанных с проведением кампаний по избранию должностных лиц; в) претворением в жизнь тех положений закона об этике в правительстве, которые определяют деятельность так называемого независимого обвинителя.

Основную роль в расследовании коррупции в федеральных органах государственной власти играет Федеральное Бюро расследований. Юрисдикция ФБР по этому виду преступлений распространяется на назначаемых и выборных должностных лиц не только на федеральном, но также на штатном и местном уровнях управления, когда совершаемые ими действия представляют собой нарушение федеральных законов.

3. БОРЬБА С КОРРПУЦИЕЙ В АНГЛИИ

Одним из принципиальных орудий борьбы с коррупционными злоупотреблениями средневековой Англии (впрочем, как и современной) был независимый аудит. В англоязычных странах самые древние из дошедших до нас упоминаний об аудите – это архив Казначейства Англии и Шотландии. Он датируется 1130 годом. Оказывается, лондонское Сити подвергалось аудиту уже в 1200-е гг., а в начале XIV столетия в числе выборных должностных лиц значились и аудиторы.  
В то время в Великобритании проводился аудит двух типов. В городах аудит осуществлялся публично, в присутствии должностных лиц и граждан. Это уже гарантировало отсутствие бюрократической келейности – питательной среды для злоупотреблений. Средневековые английские правила заставляли горожан слушать аудиторские отчетов, которые читал вслух казначей. Вторым типом аудита была детальная проверка счетов уплат управляющих финансами крупных поместий с последующей “аудиторской декларацией”. Оба типа аудита были направлены на обеспечение подотчетности государственных и частных должностных лиц, распоряжающихся вверенными им средствами. Конечно, это не защищало страну полностью от коррупции, однако позволяло исключать наиболее вопиющие ее проявления, не допускать разгула. Впрочем, для высшей аристократии в те времена никакие законы и правила писаны не были: и в королевских покоях, и в парламенте взятки были так же естественны, как мешки с овечьей шерстью.  
Экономические перемены в период 1600–1800 годов в мире и в Англии характеризовались ростом городов, возникновением крупных фабрик, расширением торговли. Новая буржуазная экономика и мораль резко отрицательно относились к коррупции, что вызвало появление новых подходов к контролю и учету. Аудит начал превращаться из процесса слушания в подробный анализ документации и исследование подтверждающих свидетельств. В конце XVII века в Шотландии был принят первый закон о запрете определенным должностным лицам служить в качестве городского аудитора. Тем самым в западном мире было введено современное понятие независимости аудитора. Ну а свое юридическое начало история аудита берет в 1853 г., когда в Эдинбурге был официально учрежден институт аудиторов. 

Но только с середины 19 века в английском уголовном праве четко прописывается особая важность борьбы с коррупцией. В частности, устанавливается широкая возможность для облегчения доказательства состава преступления по взяткам. Главными считаются три закона:  
1) закон 1889 г. о взяточничестве в публично правовых организациях;  
2) закон 1906 г. о предупреждении коррупции;  
3) закон 1916 г. об исправлении закона о предупреждении коррупции и дополнениях к нему. 

Первый из названных законов осуждает «требование в качестве взятки, или получение, или согласие на получение подарка, ссуды, вознаграждения или чего-либо иного, имеющего ценность как средства побуждения служащего сделать что-либо или воздержаться от выполнения чего-либо».  
Он осуждает так же «предоставление кому-либо в качестве взятки, обещание, предложение подарка, ссуды, вознаграждения или чего-либо иного, имеющего ценность, что должно побудить его что-либо сделать или воздержаться от выполнения чего-либо». 

Лицо, признанное виновным в таком поступке, присуждается к тюремному заключению. Либо нарушитель присуждается к уплате суммы или стоимости подарка, ссуды или вознаграждения, полученных им. Дополнительно он лишается на срок в семь лет с момента постановления приговора права быть избранным или назначенным на какую-либо публично правовую должность, а равно устраняется от должности публично правового характера, которую он занимал во время постановления приговора. В случае повторного осуждения виновный может быть приговорен к лишению служебных прав навсегда и к лишению на 7 лет избирательных прав, а также к лишению права на какую-либо компенсацию или пенсию, на которые при других условиях он имел бы право в качестве должностного лица.  
Второй из названных законов ( закон 1906 г. о предупреждении коррупции) предусматривает тюремное заключение: 

• если кто-нибудь примет или добьется, или согласится получитьn подарок или что-либо имеющее ценность, для побуждения к выполнению или воздержания от выполнения какого-либо действия, за причинение или непричинение затруднений кому-либо; 
• если кто-либо даст или предоставит в качестве взятки лицу,n действующему на правах представителя, для побуждения его к выполнению или к воздержанию от выполнения какого-либо действия. 

Уголовная ответственность в последнем случае наступает независимо от того, совершило ли лицо, получившее взятку, те действия, в вознаграждение за которые она была дана. Ответственность наступает также независимо от мотивов, которыми руководствовался взяткодатель. Кстати, если установлено отсутствие вины у взяткополучателя, это еще не исключает ответственности взяткодателя.