Средства противодействия коррупции

Рассмотрим поведение лица принимающего решение (ЛПР) при решении задачи о распределении ограниченного государственного ресурса (выбора наилучшего решения оптимизационной задачи) между несколькими претендентами (альтернативными решениями) более подробно. Очевидно, что ЛПР, выполняя поставленную перед ним задачу, должно

-действовать с точки зрения  государственных интересов,

-знать технологию определения  наилучшего решения,

-уметь её применять в данном  конкретном случае.

Необъективное и неоптимальное с точки зрения государственных интересов распределение ресурса может происходить тогда, когда все или хотя бы одно из данных условий нарушаются. ЛПР может делать это неосознанно или осознанно. Заметим также, что государственный интерес является в этом случае критерием оптимизации, а его отсутствие или нечеткое определение не позволяет найти оптимальное решение.

Неосознанное нарушение условий происходит тогда, когда

-государственный интерес четко  и однозначно не зафиксирован, а ЛПР не может сам его  определить, ввиду множества возможных  государственных приоритетов;

-ЛПР не знает технологию поиска  оптимального решения;

-ЛПР знает технологию, но не  умеет её применить на практике.

Говорить в этом случае о коррумпированности ЛПР, если даже обнаружен факт неоптимального решения, вряд ли правомерно. Более того, представляется, что ЛПР, попавшее в такую ситуацию, нуждается в защите. Во-первых, его явно «подставили», поручив «сделать то, не знаю что». Во-вторых, при такой неопределенности критериев оценки альтернатив, на ЛПР возможно сильное влияние извне. «Убедить», «уговорить» или даже принудить его к принятию неоптимального решения в данной ситуации достаточно просто.

Нетрудно видеть, что случай неосознанного нарушения условий пересекается со второй моделью, описанной С. Роз-Аккерманом, при которой «предпочтения правительства неточно сформулированы, и ряд фирм конкурируют между собой с целью получить контракт», а именно эта вторая модель и встречается сегодня в российской практике наиболее часто.

Напомним, что в «Положении о конкурсе средств массовой информации Хабаровского края на лучшую разработку цикла публикаций, радио – и телепередач антинаркотической направленности» критерий оптимизации определен как совокупность понятий «разносторонний подход», «свежий взгляд», «новый подход». Это равноценно тому, что государственный интерес четко и однозначно не зафиксирован, а ЛПР не сможет сам его определить, ввиду множества возможных государственных приоритетов. Также очевидно, что ЛПР в этом случае не знает технологию поиска оптимального решения. Всё это приводит к тому, что ЛПР будет определять победителя либо из собственных субъективных представлений, либо под влиянием извне.

Осознанное нарушение сформулированных выше условий равноценно коррупции и происходит оно тогда, когда

-государственный интерес четко  определен, но ЛПР подменяет его  своим корыстным интересом;

-ЛПР знает технологию определения  оптимального решения, но сознательно  её не применяет;

-при отсутствии нормативно установленной  технологии оптимального распределения  ресурса ЛПР разрабатывает, внедряет  и действует по собственным  процедурам, ориентированным на  личный корыстный интерес.

Наилучшие возможности такого поведения ЛПР создаются при условии, когда право управления государственным ресурсом реализуется на принципах единоначалия, то есть решение принимает чиновник в единственном числе. Однако, как показывает анализ практики, и при коллективном принятии решения наблюдаются факты коррупции. Это происходит в том случае, когда «контрольный пакет» в комиссии принадлежит группе взаимосвязанных и взаимозависимых людей. 

Системный подход к борьбе с коррупцией содержится в проекте «Основные направления антикоррупционной политики России». По мнению разработчиков этого документа, борьба с коррупцией должна одновременно идти в четырех направлениях:

1. Законодательные меры

2. Организационные, организационно-политические  меры

3. Взаимодействие со структурами  гражданского общества

4. Международное сотрудничество

Каждое из данных направлений включает в себя значительный комплекс мер, в частности:

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ

1.1. Ограничение условий, благоприятствующих проникновению криминальных элементов в законодательную власть и их влиянию на принятие законов.

1.2. Создание условий для обеспечения большей структурированности, прозрачности и подконтрольности органов исполнительной власти.

1.3. Ограничение условий для произвольной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти.

1.4. Изменение принципов государственной (публичной гражданской) службы, в том числе путем:

- четкого определения должностного  статуса (прав, обязанностей, социальных  гарантий) лиц, избираемых или назначаемых  на должности, предусмотренные Конституцией  Российской Федерации (категории  «А»);

- четкого определения статуса  «политических назначенцев» (служащих  категории «Б»), условий принятия  их на службу и увольнения  с нее, социальных гарантий после  отставки;

- установление строгих и контролируемых  условий, не позволяющим должностным  лицам категории «А» заниматься  предпринимательской деятельностью  в течение срока их полномочий;

- определение оснований и порядка  управления от имени государства  пакетами акций в акционерных  обществах с наличием государственной  собственности, ответственности за  это государственных служащих;

- установления механизмов, гарантирующих  прозрачность динамики имущественного  положения лиц в период прохождения  ими государственной службы;

- установления твердых и понятных  социальных и материальных гарантий  для каждой категории государственной  службы, в том числе при отставке;

- введения более четких оснований  для дисциплинарных наказаний (мер  ответственности) в системе государственной  службы;

- установления в соответствии  с рекомендациями Совета Европы  четких критериев реализации  права государственных служащих  на обнародование информации, составляющей  служебную тайну, в случае, когда  ее сокрытие противоречит интересам  общества;

- введения ограничений для перехода  на работу после увольнения  с государственной службы в  коммерческие организации, которые  были прежде подконтрольны данному  должностному лицу (государственному  служащему) или были связаны с  ним в соответствии с его  компетенцией. Подобное ограничение  должно распространяться и на  лиц, избираемых в законодательные  органы;

- обеспечения ротации служащих, в чьи функции входят прямые  контакты с населением и бизнесом;

- распространения ограничений, установленных  для государственных служащих, на  менеджеров государственных предприятий  и предприятий с определенной  долей государственного участия.

1.5. Создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств.

1.6. Упорядочение системы "сдержек и противовесов".

1.7. Укрепление судебной власти. Обеспечение доступного и эффективного правосудия.

1.8. Принятие закона об ответственности за легализацию преступных доходов.

1.9. Четкое законодательное регулирование контроля за динамикой имущественного положения депутатов и чиновников.

 

2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ, ОРГАНИЗАЦИОННО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ  МЕРЫ

2.1. Декоммерциализация государственной и муниципальной деятельности, в том числе путем делегирования ряда социальных и правовых услуг институтам гражданского общества (при обеспечении законодательного механизма ответственности).

2.2. Меры по упорядочению системы государственных финансов.

2.3. Ликвидация отраслевых, межотраслевых департаментов Аппарата правительства, которые дублируют функции органов исполнительной власти; снижают уровень ответственности руководителей ведомств; делают деятельность правительства непрозрачной.

2.4. Разграничение контролирующих государственных, муниципальных органов и органов, предоставляющих услуги.

2.5. Совершенствование правоохранительной системы.

2.6. Создание постоянно действующего независимого общефедерального органа по предупреждению коррупции.

2.7. Разработка ведомственных антикоррупционных программ с обязательным их вынесением на публичное обсуждение.

3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ СО СТРУКТУРАМИ  ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

3.1. Активное привлечение институтов гражданского общества к деятельности по противодействию коррупции, обеспечению прозрачности, открытости и честности в государственном управлении.

3.2. Популяризация примеров успешных антикоррупционных программ в других странах и регионах России.

3.3. Формирование антикоррупционного мировоззрения у российских граждан.

3.4. Государственная поддержка в создании общероссийской сети субъектов гражданского общества, вовлеченных в антикоррупционную деятельность. Поддержка деятельности общественных организаций, отслеживающих случаи, практику и методологию коррупции в России и распространяющих полученную ими информацию.

3.5. Привлечение частного сектора (через ассоциации малого и среднего бизнеса, отраслевые союзы предпринимателей и прочие) к участию в отдельных антикоррупционных программах и в антикоррупционной государственной политике.

3.6. Привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации антикоррупционной деятельности.

3.7. Широкое использование сети Интернет для информирования общественности о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечения доступа к общественно значимой информации, вовлечения граждан в процесс обсуждения проектов решений, в осуществление контроля за их реализацией.

4. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

4.1. Юридические меры.

4.1.1. Приближение к международным  стандартам национального законодательства, регулирующего государственное  присутствие в экономике.

4.1.2. Присоединение к международным  соглашениям о помощи при выдаче  преступников.

4.1.3. Заключение со странами - партнерами  по экономическим связям соглашений  об отказе от коррупции как  средства конкуренции и имплементация  в национальном законодательстве  соответствующих принципов.

4.1.4. Введение дискриминационных  мер для бизнесменов из тех  стран, законодательство которых  не препятствует использованию  взяток.

4.2. "Полицейские" меры.

4.2.1. Налаживание международного  информационного обмена (в частности, о фирмах, практикующих использование  взяток).

4.2.2. Унификация представлений о  доказательственной базе в сфере  коррупции (это необходимо, например, для аргументации при ходатайствах  о выдаче подозреваемых и обвиняемых  лиц).

4.2.3. Заключение двусторонних и  многосторонних соглашений о  совместных оперативных мероприятиях.

4.2.4. Заключение соглашений о  взаимной правовой помощи, связанной  с выдачей уголовно преследуемых  лиц, опросом свидетелей, доступом  к банковским счетам и наложением  на них ареста.

4.3. Партнерство.

4.3.1. Обучение кадров, занятых борьбой  с коррупцией.

4.3.2. Помощь в разработке антикоррупционных  программ.

4.3.3. Помощь в разработке и  реализации пропагандистских мер.

Заметим, что осознание российскими учеными, политиками и представителями гражданского общества проблемы несовершенства законодательства как фактора, способствующего развитию коррупции, привело разработчиков данной стратегии, к необходимости формирования целого раздела «Законодательные меры», направленного на совершенствование правовых основ деятельности органов государственной власти.

Ещё одно системное решение проблемы предупреждения коррупции изложено М. Горным в статье «Коррупция в России: системная проблема и системное решение».  Автор выделяет следующие стратегии противодействия коррупции:

1. Общественное осознание – осознание обществом опасности коррупции и её последствий, включающее в себя:

2. Предотвращение («Хорошее  управление») - предупреждение возможности появления коррупции.

3. Правозащитная стратегия («Верховенство права») - защита прав человека и неукоснительное соблюдение законов

Анализ проектов и программ, осуществляемых в настоящее время в России в рамках борьбы с коррупцией, показывает, что наименее исследованной из данного перечня является проблема уменьшения вмешательства государства в дела общества. Вместе с тем стратегическим приоритетом реформирования российской государственности является построение в России субсидиарного государства, что, в свою очередь, предполагает передачу населению части функций по управлению обществом и социальных услуг, которые сегодня выполняются государством и органами местного самоуправления. Речь идет о тех функциях и услугах, которые граждане могут выполнять самостоятельно, без вмешательства органов власти.