Проблемы капитального финансирования развития муниципальных образований

Проблемы капитального  финансирования развития муниципальных образований 

Токун Л.В. Международный  университет (в Москве), доцент.

Российские муниципалитеты проявляют высокую заинтересованность в финансировании капиталовложений. Многие городские органы власти понимают, что традиционные источники финансирования инвестиционных проектов, на которые в прошлом центральное правительство предоставляло средства из государственного бюджета, иссякли. В то же время муниципальная инфраструктура ухудшается. Это заставляет должностные лица муниципалитетов более тщательно изучать возможности использования новых источников и схем финансирования для осуществления строительства таких объектов инфраструктуры, как водоснабжение и канализация, жилье, дороги, мосты, парки, больницы и т.д.

Очевидно, что развитие муниципального образования может осуществляться как за счет государственных источников финансирования, так и за счет частного капитала. К государственным источникам финансирования относятся бюджет и внебюджетные фонды. Частные инвестиции могут быть условно поделены на коммерческие, приносящие прибыль, и некоммерческие, т.е. благотворительные.

Среди бюджетных источников финансирования особая роль принадлежит  бюджету развития. В последние  годы произошли изменения в федеральном  законодательстве, которые принципиально меняют условия осуществления инвестиций, это связано, прежде всего с отсутствием средств в федеральном бюджете для осуществления капитальных вложений. В бюджетах субъектов федерации средств на инвестиции тоже нет, и тем более в муниципальных бюджетах. Поэтому местные власти внесли аналогичные федеральным проекты законов, регламентирующих инвестиционную деятельность в регионах. В отдельных регионах такие законы уже действуют.

В этой связи следует обратить внимание на важнейшие положения Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О бюджете развития». Особенно на те статьи Бюджетного кодекса, где зафиксированы положения о капитальных 1 расходах бюджетов, формах расходов, бюджетных кредитах юридическим лицам, налоговых кредитах, финансировании бюджетных инвестиций, предоставлении государственных гарантий субъектами Российской Федерации. Красной нитью во всех этих документах проходит одна и также идея - осуществления инвестиций исключительно на возвратной основе, с применением классических принципов кредитования: возвратности, срочности и платности. Очевидно, что эти принципы иногда не применимы. Результаты анализа местного и регионального законодательства Российской Федерации подтверждают, что в ряде регионов уделяется большое внимание созданию благоприятного инвестиционного климата, привлечению инвесторов, особенно крупных, законодательство регионов меняется к лучшему, однако, оно еще далеко не исчерпало возможности совершенствования. Так, например, проект закона и законы «О бюджете развития» во многом повторяют соответствующий федеральный закон и являются таким же малоприемлимым. Самым существенным недостатком этого закона является отсутствие реальных источников формирования средств бюджета развития. На наш взгляд в законе следовало бы определить конкретные налоговые источники бюджета развития в виде квот от поступления определенных налогов и сборов, и проработать процедуру защиты бюджета развития. Что касается закона «Об инвестициях», то на наш взгляд, необходимо внести изменения в разделы касающиеся налоговых льгот и сроков их предоставления. Льготы должны быть более весомыми, а срок окупаемости, на который предоставляются налоговые льготы должен рассчитываться более четко, как минимум на основе срока окупаемости конкретного инвестиционного проекта.

Бюджетным Кодексом РФ предусмотрено  раздельное формирование бюджета текущих расходов и бюджета развития. Логика подсказывает, что эти бюджеты должны иметь принципиально разные источники доходов. Бюджет текущих расходов представляет собой некоторую часть фонда потребления общества и формируется из налоговых поступлений. Бюджет развития с точки зрения экономической теории служит целям расширения производства, является частью фонда накопления, его источником служит прибавочный продукт. Очевидно, что бюджет развития должен формироваться или из налогов, каким-либо образом связанных с фондом накопления, или одним из источников должен иметь муниципальные займы. Интересно, что Бюджет развития

Российской Федерации  на 2000 год имеет два источника  формирования: связанные иностранные кредиты, предоставленные под гарантию правительства РФ, и часть общих поступлений от налоговых источников в размере 0,6 процента суммы фактически полученных налоговых доходов.

Что касается займов, то современное  состояние 4юндового рынка Российской Федерации, огромный государственный  долг и практика неплатежей по долгам отдельных субъектов федерации и муниципалитетов крайне затрудняют осуществлять сколько-нибудь объемные заимствования в форме муниципальных займов. Следовательно, придется искать другие источники финансирования инвестиций.

Необходимо отметить, что  в нормальной, некризисной экономической ситуации именно займы должны занимать наибольший удельный вес среди источников финансирования капитальных затрат местных органов управления.

Рассмотрим подробнее  возможности собственных источников пополнения бюджета развития. Наиболее надежным способом пополнения бюджета развития представляется выделение конкретных налогов или части налогов в качестве источника. Например, пять процентов поступлений от налога на прибыль предприятий направлять в бюджет развития. Или арендную плату за сдачу внаем нежилых помещений, находящихся в муниципальной собственности, перечислять в бюджет развития. В любом случае, каков бы ни был источник поступлений, он должен быть надежным с точки зрения стабильности доходной части бюджета и достаточным по объему. К сожалению, приходится констатировать, что для абсолютного большинства муниципальных образований, а также и для большинства субъектов федерации вопросы формирования бюджета развития не являются актуальными, поскольку общее состояние бюджетной системы характеризуется хроническим дефицитом и нехваткой средств даже для финансирования текущих расходов.

В этих условиях становится очевидным, что развитие региона  за счет бюджетных средств может  быть осуществлено только в будущем, а задачей государственной политики в настоящее время является создание благоприятного климата для привлечения частных инвестиций.

Что касается вопросов финансирования проектов развития в г. Москве, то здесь  Правительство Москвы имеет опыт привлечения заемных средств, в  Москве отмечена тенденция относить все проекты связанные с социально-экономическим  развитием к категории инвестиционных, таким образом, сделана попытка снять эти проекты с бюджетного финансирования т перейти на долговое финансирование.

Как и во многих других случаях, опыт Москвы в этом вопросе является уникальным, и вряд ли может быть прямо перенесен на другие регионы России. Уникальность развития экономики Москвы определяется ее столичностью. Привлекательность инвестиций в подобных условиях возрастает, так как при развитой инфраструктуре практически любые вложения приносят прибыль.

Тем не менее, анализ инвестиционного  климата Москвы, в частности его  нормативной составляющей, представляет определенный интерес и для других муниципальных образований и регионов.

Москва в последние  годы жила без бюджетного дефицита, заемные средства инвестировались  в городские программы. Правда, в бюджете Москвы на 2000 год предусмотрен дефицит.

Интересен, однако, вопрос о  том, насколько критерии социально-экономического развития учитываются в инвестиционных проектах, каким направлениям отдаются приоритеты. Интересно рассмотреть распределение инвестиционных по проектам, в соответствии с какими критериями они выделяются и в каком объеме.

Обратим внимание на процедуру  подготовки, анализа и отбора инвестиционных проектов, по которым предусматривается государственная поддержка в виде кредитования за счет средств бюджета или предоставления государственных гарантий. Следует отметить высокий уровень проработки документов для отбора инвестиционных проектов, претендующих на государственную бюджетную поддержку. Проекты тщательно подготовлены, имеется бизнес-план, просчитаны потоки наличности, нормы внутренней рентабельности, проведен анализ чувствительности проектов к определенным изменениям, как например, изменение цены на готовую продукцию, увеличение сроков поставки сырья, изменение условий оплаты оборудования. Разумеется, проекты имеют и отдельные недостатки. Во многих регионах действуют инвестиционные комиссии по финансированию за счет средств регионального бюджета, действуют положения, регламентирующее порядок проведения конкурсов инвестиционных проектов, четко определен перечень документов, направляемых претендентами для участия в конкурсе, разработаны методики экономического анализа и отбора проектов.                         

Все это относится к  проектам, которые можно отнести  к категории окупаемых, то есть тем, где предполагается прибыль от их осуществления. Но если проанализировать качество подготовки документов по проектам, не имеющим прибыли, где не применимы стандартные процедуры финансового и экономического анализа, таким, например, как проекты строительства школ, больниц и т.п., то здесь как правило можно столкнуться с документацией, в которой используются строительные нормы десяти-, пятнадцатилетней давности, и такие же цены и нормативы. Следует отметить, резкое различие в степени проработанности проектов коммерческого и бюджетного характера. Для бюджетных социально-значимых проектов она значительно ниже. В сметах используются цены 1984 и 1991 гг. Местные специалисты делают» это сознательно, для сравнения, для ориентировки на тот период, когда цены еще были стабильными. Но, очевидно, что если гак проработан проект, то для него практически не возможно найти инвестора,                                         

Это относится и к объектам незавершенного строительства. Часто  в регионах и в муниципалитетах  нет достоверного учета недостроенных  объектов, их текущей или оценочной  стоимости, нет даже приблизительных  расчетов по срокам завершения строительства таких объектов и ввода их в эксплуатацию.

Представляется целесообразным прежде всего разделить все инвестиционные программы муниципалитетов на две  группы. Первая - это те проекты, которые  вписываются в рыночные отношения, то есть могут приносить прибыль или быть безубыточными после некоторых преобразований, таких, например, как жилищная реформа. Вторая группа - те проекты, которые не могут стать самоокупаемыми, где эффект от реализации носит исключительно социальный характер, за счет которых улучшается жизнь людей.                                              

Для реализации первых проектов следует искать инвестора» создавать  благоприятный инвестиционный климат, разрабатывать налоговые льготы, давать гарантии под банковское кредитование.

Для второй группы проектов финансирование должно быть бюджетным, должны быть выработаны четкие критерии отбора социально-значимых проектов. Также  совершено необходимы инвентаризация объектов незавершенного строительства  и разработка процедура защиты бюджета развития. Проекты, незаконченные строительством, должны быть оценены с учетом дисконтирования всех предыдущих затрат.

Для решения вопроса о  признании того или иного проекта  социально-значимым предлагается установить следующие обязательные критерии. Каждый из проектов, принимаемых к рассмотрению, должен соответствовать данным критериям:

• проект может быть выполнен только за счет бюджетных  средств;

• отсутствие альтернативных источников финансирования;

• наличие точного расчета  затрат, включая расчет затрат на [использование  и эксплуатацию;

• точный расчет времени, необходимого для осуществления проекта;                                                  

• доказать, что нет более  низкозатратной альтернативы;

• наличие соответствующих организационных мощностей;

• доказать, что соответствующие финансовые ресурсы для эксплуатации имеются;

• необходимо определить и  оценить полезность выполнения проекта;

• вероятность наличия денежных средств на доведение проекта до конца строительства;

• наличие адекватной оценки риска.

Остановимся подробнее на некоторых теоретических положениях. Инвестиции в масштабах муниципалитета определяют процесс расширенного воспроизводства. Строительство новых предприятий, а, следовательно, и создание новых рабочих мест зависят от процессов инвестирования, или капиталообразования. Перепродажа акций, простые переводы активов со счетов одного хозяйства или фирмы на счета другого не могут считаться инвестициями, поскольку суммарный капитал городской экономики остается неизменным. Отраженное в бухгалтерской отчетности отдельных хозяйствующих субъектов увеличение активов за счет приобретения акций может дать неправильную картину инвестиций в муниципалитете, если сводные данные не очищены от результатов двойного счета. В связи с этим статистка отдельных регионов, имеющая различные методики составления отчетных данных, не сопоставима.

Можно выделить, по крайней  мере, четыре группы инструментов прямого влияния на развитие инвестиционного процесса, которыми сегодня может пользоваться муниципальная власть в РФ. Во-первых, городская власть, как представитель государства является во многих случаях прямым источником правовых норм, регулирующих систему взаимоотношений участников рынка.

Во-вторых, именно от городской  власти зависит состояние той  экономической среды, в которой  происходит развитие бизнеса и инвестиционного  процесса. 

В-третьих, городская власть, проявляя заинтересованность в развитии конкретного сегмента рынка, участвует  в формировании его инфраструктуры, стимулирует активность его участников. И, наконец, в-четвертых, городские власти, обладая полной социально-экономической информацией о развитии города, могут выступать в качестве непосредственного инициатора инвестиционного процесса, формируя единую систему привлечения инвестиций в проекты, осуществляемые на территории города.

Кроме первого пункта перечисленные  инструменты применяются для развития инвестиционного потенциала. О нормативной базе инвестиционного климата, как инструмента снижения риска следует сказать особо.  

Необходимо разрабатывать  и придерживается в дальнейшем единой инвестиционной политики на территории муниципалитета. Она декларируется в программе деятельности Администрации на текущий год. Для успешной реализации этой политики принимаются подзаконные актов как в области сотрудничества властей и инвесторов, так и в области льгот и обеспечения гарантий.  Инвесторам при реализации программ можно предложить следующие формы сотрудничества:      

·        создание совместных предприятий в форме акционерных обществ и других форм;               

·    создание предприятий со 100-процентным частным капиталом;

·        участие инвесторов в приватизации городских предприятий;

·        заключение инвестиционных договоров в области недвижимости, предусматривающих долевое распределение площадей реконструированных зданий между городом и инвесторами;

·        кредитование инвестиционных проектов;  

·         реализация проектов на концессионной основе; 

приобретение акций, облигаций  муниципального займа и других ценных бумаг, недвижимости, прав долгосрочной аренды земельных участков. 

В соответствии с формой сотрудничества предоставляются гарантии снижения рисков. В первом и втором случае это льготы по бюджетным платежам; 3-м и 4-м - участие города предпроектными разработками и технической документацией; 5-м и 6-м - предоставление поручительства; седьмой - создание специального залогового фонда финансовых фондов облигационных займов.