Правотворчество и законодательство

и результат специализации, тем выше их истинность и эффективнее реализация.

Помимо  саморазвития и самовыражения специализация  законодательства оказывает положительное  воздействие и на другие его тенден-ции. Так, процессу стабильности она придаст свойство гибкости, делает его динамичнее. Посредством своей вертикальной направленности специализация обеспечивает интенсификации полновесную «рабочую нагрузку», способствует оптимальной, качественной отдаче содержания определенного нормативно-правового акта. Процесс специализации охватывает своим влиянием весь пласт правовой системы: правотвор-чество, правоотношения, юридическую ответственность, правоприме-нительную практику и т.д.

Унификация законодательства – противоположная специализации тенденция, значение которой состоит в аккумулировании однотипных предписаний и создании юридических актов, которые упрощали бы законодательство, делая его доступным и единообразным. При помощи унификации преодолевается несогласованность в структуре механизма правового воздействия, устраняется его перенасыщенность, ликвидируется неоправданная разобщенность и несогласованность в правоприменении. Вот почему унификация является одним из эффективных путей борьбы с чрезмерной сложностью законодательного урегулирования в различных сферах. 

Подробнее см : Сенякип ИИ Специализация и унификация российского законодательства. Проблемы теории и практики. Саратов, 1993

И хотя унификация выступает как антипод  специализации, эти два явления  тесно взаимосвязаны между собой  и образуют главные направления  процесса прогрессивного развития всей системы современного законодательства. Подвижность ее границ в известной  мере влияет на качественное состояние  и эффективность регламентацион-ного механизма, в котором подчас сталкиваются противоположные тенденции. В основе этих противоположностей лежат диалектические противоречия как социально-экономического, так и правового характера.

К первой группе противоречий относятся: несоответствие производственных отношений  характеру производительных сил; разрыв между производстлом и потребностями граждан, стоимостью и ценой товаров, между требованием объективных экономических законов и их субъективным осознанием в процессе управления; имущественное неравенство и т.д. Вместе с тем экономические противоречия не изолированы. Они оказывают заметное влияние па внутренние процессы законодательства и обнаруживаются между его сущностью и содержанием, формой и содержанием, внутри самой сущности и т.д.

Таким образом, современные тенденции  развития российского законодательства представляют собой сложную и  довольно противоречивую систему различных  его направлений по урегулированию многогранных общественных отношений.

Законодательство  субъектов РФ.

Законодательство  субъектов Российской Федерации и федеральное  право

Основным  фундаментальным принципом, без  которого не может нормально функционировать  федеративное государство, является строгое  соответствие всех принимаемых субъектами Федерации правовых актов федеральной  Конституции. Механизм устранения противоречий может быть правовым или политическим. Первый — предполагает установленную  законом юридическую процедуру "настройки" регионального законодательства, в  том числе конституций республик  на территории Российской Федерации, по общероссийским критериям и меркам. Второй — допускает волевые (в  том числе силовые) решения органов  государственной власти России по изъятию  из региональных правовых систем элементов, противоречащих общегосударственным  стандартам. Правовой путь устранения противоречий предполагает, кроме того, и встречную корректировку общероссийских правовых норм. 
Устранение противоречий на различных этапах предполагает задействование следующих процедур: 
предупреждение: процедуры разработки федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации; 
примирение: создание и использование процедур примирения; 
судебное регулирование конфликтов. 
Это обусловливает актуальность трех задач: Первая — более основательное юридическое консультирование и нормативное ориентирование субъектов Российской Федерации. Вторая — предупреждение, выявление и устранение нарушений федеральной законности. Третья — развитие коллизионного права. В соответствии с подпунктом "л" статьи 71 Конституции Российской Федерации к ее ведению относится федеральное коллизионное право. В нем можно выделить пять элементов: 
признание только федеральных органов субъектами, принимающими решения в коллизионных ситуациях внутрифедерального характера; 
установление конституционной презумпции приоритета либо закона Федерации, либо правового акта ее субъекта; 
установление правила "перехода компетенции" в случае неиспользования правотворческих полномочий Федерации или ее субъекта; 
допущение временного правового регулирования субъектами Федерации вопросов совместного ведения; 
признание возможности применения законов одного субъекта Федерации на территории другого субъекта Федерации. 
Юридический изоляционизм, зачастую перерастающий в сепаратизм субъектов Федерации, имеет разнонаправленные тенденции. Среди них есть и некоторые тенденции позитивного характера: временная стабилизация политической ситуации в этих регионах, более взвешенный подход при проведении реформ в них. Но негативные последствия превышают указанный позитив. Юридический изоляционизм приводит к помехам в установлении общегосударственного экономического рынка, становлению правового государства, развитию демократических прав и свобод граждан, ведет к утверждению правового нигилизма, неуважению к Конституции, а следовательно, и к праву как инструменту регулирования общественной жизни. Да и то, что было преимуществом а этапе дестабилизации государства, становится недостатком в современных условиях. По мере того, как экономика будет развиваться, будут решаться социальные проблемы, формироваться новая система ценностей, на базе которых будет происходить консолидация государства и общества, по мере того, как страна будет двигаться к реализации конституционного аванса в своем определении в качестве правовой и демократической, правовые разрывы будут препятствовать этим процессам. 
Конституция Российской Федерации относит "обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам" к сфере совместного ведения Российской Федерации ее субъектов. 
Реализация на практике этого конституционного положения порождает целый комплекс проблем: 
Во-первых, как обеспечить безусловное соблюдение строгого соответствия Конституции Российской Федерации правовых актов, принимаемых субъектами Федерации? 
Во-вторых, как преодолеть центробежные тенденции, которые с самого начала процесса федерализации проявляются в политике целого ряда субъектов Федерации? 
В-третьих, каковы должны быть правовые механизмы, обеспечивающие укрепление единства Российского государства через последовательное развитие и укрепление основ федерализма? 
Очевидно, что обеспечение соответствия основных законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации является одной из актуальных проблем современного федеративного устройства России. Попытки согласования, приведения основных законов субъектов Федерации в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации предпринимались и предпринимаются федеральными властями на протяжении всего периода после принятия действующей Конституции Российской Федерации. Обозначим и охарактеризуем основные этапы, а также основные методы этой деятельности. 
Первый этап — этап формирования федеральной региональной политики — охватывает период с декабря 1993 г. до середины 1995 г. Он характеризуется стремлением федеральных властей, во-первых, оказать содействие субъектам Российской Федерации, не имевшим ранее основных законов, в разработке и предварительной экспертизе проектов конституций, уставов; во-вторых, побудить субъекты-республики, имевшие на момент федеральной Конституции, привести их в соответствие с нормами Основного закона России. Так, в ходе подтвержденных 22 июля 1994 г. Парламентских слушаний "О проблемах соответствия конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации"1 были разработаны некоторые рекомендации, на основании которых в феврале 1995 г. составляется План мероприятий по их реализации2. 
Среди наиболее значимых мероприятий Плана, состоявшего из 21 пункта, надлежит отметить: 1) разработку проектов федеральных законов о порядке подготовки договоров и их утверждении; о процедуре разрешения правовых коллизий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; 2) проведение парламентских слушаний о механизме обеспечения соответствия основных законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации; 3) создание объединенной комиссии по конституционно-правовой реформе в субъектах Российской Федерации; учреждение Федерального центра конституционной реформы и т.д. 
Второй этап охватывает период с средины 1995 г. — по май 2000 г. Он характеризуется, во-первых, официальным признанием факта массового несоответствия основных законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации; во-вторых, осознанием неэффективности и политической нецелесообразности применения к отдельным субъектам Российской Федерации мер силового воздействия; в-третьих, попытками постепенного, поэтапного как правового, так и финансово-экономического воздействия на отдельные субъекты Федерации с целью устранения имеющих место противоречий. 
Некоторые новые подходы к разрешению проблемы конституционности основных законов субъектов Российской Федерации были изложены в Указе Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. № 1007 "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации"3, целью которого было устранить имеющиеся противоречия и привести конституции, уставы и законы субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В указе были признаны недопустимыми нарушения субъектами Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральных законов при разработке и принятии своих основных законов, иных нормативных актов. Субъектам Российской Федерации предлагалось: устранить имеющиеся в основных законах противоречия с положениями федеральной Конституции; неукоснительно исходить из принципов федеративного устройства России; воздержаться от принятия нормативных актов, регламентирующих организацию государственной власти в субъектах до издания соответствующего закона. 
В целях координации деятельности Федерации и субъектов Российской Федерации при Президенте Российской Федерации создается Комиссия по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах РФ4. На комиссию возлагаются задачи по разработке предложений Президенту Российской Федерации о мерах по обеспечению соответствия основных законов и иных нормативных актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации, при этом основное внимание уделялось подготовке и обоснованию конкретных мер, связанных с обращениями в Конституционный Суд Российской Федерации, приостановлению актов исполнительной власти субъектов Федерации указами Президента Российской Федерации, использованию согласительных процедур и т.д. Президент Российской Федерации неоднократно использовал конституционное право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации. 
В 1996 г. Президентом Российской Федерации утверждены Концепция государственной национальной политики Российской Федерации и основные направления региональной политики Российской Федерации. 
Третий этап — май 2000 — по настоящее время — этап приведения в соответствие нормативных правовых актов субъектов Федерации с федеральным законодательством. 
Из официальных заявлений следует, что среди федеральных округов России Приволжский занимает первое место по темпам приведения регионального законодательства в соответствие Конституции Российской Федерации. Так, сейчас из 800 несоответствий в региональных законах субъектов Приволжского федерального округа осталось привести в соответствие федеральному законодательству только три процента законов. Подобный оптимизм представляется необоснованным, учитывая реальное состояние дел. Конкретные примеры Башкортостана и Татарстана подтверждают это утверждение. 
Рассмотрим на примере Башкортостана работу по приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъекта Федерации. В своем письме Председателю Государственного Собрания Башкортостана Президент РФ В.В. Путин, требуя привести в соответствие федеральному республиканское законодательство, отметил, что в ряде статей конституции республики "проводится идея об установлении полной международной правосубъектности Республики Башкортостан, включая самостоятельное участие в международных и внешнеэкономических отношениях, в межгосударственных объединениях и содружествах государств, заключение международных договоров, обмен дипломатическими, консульскими и иными представительствами", что прямо противоречит Конституции Российской Федерации и выходит за пределы прав, определенных для российских регионов5. 
Однако по мнению властей республики, Президент страны в своем письме в Государственное собрание Республики "сформулировал свои рекомендации по модификации Конституции Башкортостана". С их учетом были разработаны изменения и дополнения в Основной закон республики. 
В феврале 2000 года в Башкортостане была комиссия образована "согласительная" комиссия по разработке предложений по согласованию конституционного и текущего законодательства Республики Башкортостан и федерального законодательства по Указу Президента Республики Башкортостан, которая начала работу по поиску "точек соприкосновения" в законодательной сфере в Башкортостане. В составе этой Комиссии были образованы рабочие группы по отраслям законодательства. Через год, 9 февраля 2001 г., эта согласительная комиссия объявила о завершении своей работы по приведению законодательства республики в соответствие Конституции России. Это заявление надлежит оценивать как преждевременное. 
Что было сделано за год ее работы? Был подготовлен законопроект "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан", в который вошло более 100 поправок. 3 ноября 2000 г. этот законопроект был принят в третьем чтении депутатами республиканского парламента и новая редакция Конституции Республики Башкортостан стала законом. По мнению авторов законопроекта, концепция Конституции не изменилась. Сохранены основные положения, затрагивающие интересы многонационального народа Башкортостана. Конкретизировано положение о суверенитете республики, который выражается во всей полноте государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий, переданных республикой Российской Федерации. 
Понятие "«суверенитет республики" теперь детально прописано и в сфере международных и внешнеэкономических отношений, и в определении режима чрезвычайного положения, и процедурах согласования кандидатур при назначении прокурора республики и судей всех уровней. Статья о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий скорректирована в соответствии с Конституцией Российской Федерации и договором от 3 августа 1994 г. Сам договор включен отдельным разделом в новую редакцию Конституции Республики Башкортостан. Уточнено конституционное положение о верховенстве республиканских законов по вопросам, находящимся в ведении республики. 
Обращает на себя внимание положение о признании Башкортостаном на конституционном уровне различных форм собственности на землю. Новая редакция Конституции республики изменяет порядок формирования органов местного управления и судебной системы. Ключевые пункты Конституции приведены к федеральным стандартам. По заявлениям руководителей республики, сложнейшая работа по изменению республиканской Конституции была проведена в кратчайшие сроки. Во многих регионах эта работа только начинается. Поэтому в республике уверены, что Основной закон Башкортостана может стать модельным вариантом для них. Так же считает и соседний Татарстан, который не стал изменять свою конституцию до выборов Президента в 2001 году. 
Действительно, принятие новой редакции республиканской Конституции 3 ноября 2000 г. событие этапное как для Башкортостана, так и для России. По словам Полномочного Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе СВ. Кириенко, самая болезненная точка в отношениях центра с республикой пройдена. Он назвал "общей победой" то, что удалось достигнуть в результате детального и трудоемкого процесса модификации Конституции Республики Башкортостан. Остальное — дело компромиссов. Башкирские законодатели считают, что начавшийся процесс "состыковки" законодательств должен быть двусторонним. Более двухсот республиканских законов, по их мнению, могут быть использованы при модернизации федерального законодательства и принесут пользу всей стране. Так, депутаты башкирского парламента также предложили коллегам из Государственной Думы Российской Федерации 3 закона Башкирии, которые могли стать основой для принятия соответствующих федеральных законов. Это законы, касающиеся питьевой воды, охраны растительного мира и экологического мониторинга окружающей среды. Кроме того Башкортостан как субъект федерации, обладающий законодательной инициативой, предлагает внести ряд изменений и поправок в 10 федеральных законов, регулирующих принципы организации законодательной и исполнительной власти, внешнеторговую деятельность и социальную защиту. 
После того как Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующим федеральному законодательству прописанное в конституциях субъектов Федерации понятие "суверенитет", в обновленной редакции от 3 ноября 2001г. Конституции Башкортостана пришлось наделить его определением "ограниченный". 
Однако уже 7 декабря 2000 г. Генеральная прокуратура Российской Федерации опротестовала 55 статей видоизмененной Конституции Республики Башкортостан. Эксперты прокуратуры указали на 
неправомерность использования в Основном законе республики таких понятий как "суверенитет" и "гражданство Республики Башкортостан", признали не соответствующими федеральному законодательству положения о языковом цензе для кандидата в президенты Башкортостана и о существовании в Республике двух государственных языков. Опротестованными оказались также право президента Башкортостана на помилование преступников, порядок формирования палаты представителей Государственного Собрания, избрания судей, приема на государственную службу. 
Можно утверждать, что процесс приведения основных законов республик и других субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации будет длительным и сложным. Субъекты Российской Федерации, особенно республики, продолжают уповать на некий "компромисс" с федеральным центром, предполагающий более мягкий вариант лишения их суверенных прав, нежели тот, что следует из законодательства. 
На основе анализа работы проведенной в Башкортостане, Татарстане, других республиках, краях и областях Российской Федерации можно выделить наиболее типичные проблемы во взаимодействии с органами прокуратуры и иными органами государственной власти в федеральном округе по приведению актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательства являются: 
отсутствие обратной связи; 
отсутствие права обращения в суд; 
экспертные заключения носят рекомендательный характер, в следствие чего не учитываются органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 
отсутствие единой программы по ведению единого Регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; 
не урегулирован порядок направления органами государственной власти субъектов Российской Федерации копий нормативных правовых актов в территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации; 
несвоевременность (неполнота) представления информации о принятых актах. 
Вопросы несоответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству требуют комплексного решения. Необходимо создать оперативную систему отслеживания таких противоречий при участии всех федеральных органов власти. Задача текущего мониторинга — вести учет выпадающих за рамки, установленные федеральным законодательством критериев, законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в каждом федеральном органе исполнительной власти и регулярно информировать о них Министерство юстиции России.

Стремление  субъектов Российской Федерации  своими нормативными правовыми актами заполнить правовой вакуум, порожденный  пробелами в федеральном законодательстве, во многих случаях сопряжено с  ограничением конституционных прав и свобод человека и гражданина, нарушением правового и экономического пространства Российской Федерации. В  частности, отмечаются случаи нарушения  принципов избирательного законодательства Российской Федерации, увязывания возможности  реализации прав и свобод граждан  с особым статусом жителя региона, цензом оседлости, возрастным и языковым цензами, а также факты вторжения в  сферу полномочий органов местного самоуправления. 
Несмотря на значительный объем проделанной работы, реализованные меры оказываются недостаточными, поскольку они направлены прежде всего на приведение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, в то время как проблемы обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, суверенитета и территориальной целостности, равноправия субъектов Российской Федерации и другие остаются нерешенными. 
В отдельных субъектах Российской Федерации продолжают действовать конституции и уставы, содержащие отступления от Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, устанавливающие возможность объявления субъектов Российской Федерации чрезвычайного положений, регулирующие вопросы судопроизводства, порядок уголовного преследования и т .п. 
Вопреки Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в субъектах Российской Федерации издаются нормативные правовые акты по вопросам управления федеральной государственной собственностью, внешнеэкономической деятельности, лицензирования отдельных видов деятельности и другие. 
Некоторые субъекты Российской Федерации, используя различные предлоги, затягивают процесс восстановления конституционной законности, а порой идут на сохранение в своих нормативных правовых актах положений, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В то же время органы государственной власти субъектов Российской Федерации иногда уклоняются от издания необходимых нормативных правовых актов по вопросам, в которых они обладают всей полнотой государственной власти. 
Проблемы нормотворчества в субъектах Российской Федерации обусловлены в значительной мере сложностью и противоречивостью преобразовательных процессов в обществе и государстве, сохраняющейся конфликтностью между федеральным и региональным уровнем властвования, между законодательной и исполнительной властью, недостатком опыта правотворческой деятельности в регионах. Соответственно, преодоление этих негативных явления видится на пути совершенствования правотворчества и повышения его эффективности в субъектах Федерации. 
На разрешение проблем в сфере обеспечения единства правовой системы Российской Федерации отрицательным образом сказываются несвоевременная и противоречивая практика рассмотрения заявлений о несоответствии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или их отдельных положений федеральному законодательству в судах общей юрисдикции, а также необоснованные задержки исполнения или неисполнение законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих судебных решений, в том числе решений Конституционного Суда Российской Федерации. Это приводит к противоречиям между федеральными и региональными интересами, необоснованным различиям в положении отдельных категорий граждан и хозяйствующих субъектов, нарушению единства правоприменительной практики и. В конечном счете, подрывает доверие к государству и его органам, их способности обеспечить сохранение и развитее демократических правовых устоев государства. 
Дальнейшую работу по обеспечению единства правовой системы в Российской Федерации целесообразно осуществлять в направлении гармонизации федерального и регионального законодательства, обеспечения координации законопроектной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации. 

     2.   Гражданин Российской Федерации  Сидоров во время пребывания  в Германии нанес тяжкое увечье  гражданину этой страны. Следственные  органы Германии, установив виновника  преступления, потребовали от государственных  властей РФ направить Сидорова  в Германию для осуждения и  отбытия наказания. Как должна  быть  разрешена данная ситуация? Каков порядок привлечения к  уголовной ответственности по  законодательству РФ?   

Ст.61 Конституции  РФ и ст.4,ч.5, ФЗ от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О  гражданстве Российской Федерации" российский гражданин не может быть выслан за пределы Российской Федерации  или выдан иностранному государству. Этот запрет учитывает и норма  УК РФ (ч.1 ст.13),в соответствии с которой  граждане Российской Федерации, совершившие  преступление на территории иностранного государства,не подлежат выдаче этому государству. Невыдача российских граждан не означает освобождение их от уголовной ответственности за совершение преступлений на территориях иностранных государств.Правоохранительные органы России обязаны возбудить уголовное преследование против российских граждан, подозреваемых в совершении преступлений на территории других государств и вернувшихся на территорию Российской Федерации.За преступления совершенные российским гражданином за границей, он подлежит уголовной ответственности по законам своей страны. В этом принципе выражается ответственность гражданина перед своим государством, необходимость обеспечения принятых в государстве гарантий защиты его прав и интересов в уголовном процессе. Даже если бы и был заключен договор о правовой помощи, все равно бы не выдали. Поэтому выдан не будет, но уголовной ответственности не избежит. Однако уголовное дело будет возбуждено в России в соответствии с российским законодательством - Уголовный кодекс РФ, Статья 111. умышленное причинение тяжкого вреда здоровью или Ст.118 причинение тяжкого вреда здоровью по неосторожности

     3.  После окончания школы  17-летние  Наташа, Петя и Катя решили  устроиться на работу: Катя –  танцовщицей в казино, Петя –  грузчиком на вокзале, Наташа  – продавцом в табачный киоск.  Кого из них работодатель вправе  принять на работу? Каковы особенности  правового регулирования труда  несовершеннолетних?                                                                                                                                                               

применение  труда лиц в возрасте до восемнадцати лет на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, на подземных  работах не ограничивается, а запрещается. Кроме того, запрещается использование  труда несовершеннолетних на работах, выполнение которых может причинить  вред их здоровью и нравственному  развитию (игорный бизнес, РАБОТА В  НОЧНЫХ КАБАРЕ и КЛУБАХ, производство, перевозка и торговля спиртными  напитками,ТАБАЧНЫМИ ИЗДЕЛИЯМИ, наркотическими и токсическими препаратами). Несовершеннолетние принимаются на работу только после предварительного обязательного медицинского осмотра и в дальнейшем, до достижения возраста восемнадцати лет, ежегодно подлежат обязательному медицинскому осмотру.