Перспектива развития межбюджетных отношений в Российской Федерации на 2009-2011 годы

           2.3. Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления

Завершился второй год с начала полномасштабной реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Безусловно, во многом успех реформы местного самоуправления зависит от полноты финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В связи с этим очевидна актуальность проведения анализа исполнения местных бюджетов.

В 2006-2007 гг. в результате положительной динамики роста экономических показателей в регионах и муниципальных образованиях отмечался существенный рост доходов местных бюджетов. Если в 2006 г. собственные доходы местных бюджетов (без учета субвенций) составили 1084,2 млрд. руб. и выросли по сравнению с 2005 г. на 235,4 млрд. руб. (27,7%), то в 2007 г. их объем составил 1387,2 млрд. руб. с ростом к уровню 2006 г. на 303,0 млрд. руб. (27,9%).

В 55 субъектах РФ рост собственных доходов местных бюджетов превысил средний уровень по стране. Так, наибольший темп роста отмечается в местных бюджетах Сахалинской области (95,4%), Астраханской области (86,7%), Кабардино-Балкарской Республики (79,2%), Республики Калмыкия (61,5%), Ненецкого автономного округа (61,2%), Волгоградской области (54,7%), Курской области (53,7%), Чувашской республики (52,4%), и Тульской области (50,7%). Незначительное снижение темпов роста собственных доходов местных бюджетов отмечается в 4 субъектах РФ .8

Значительный рост доходов в течение 2007 г. позволил перевыполнить первоначально запланированные показатели местных бюджетов по собственным доходам на 20,9%.

По субъектам РФ исполнение плана собственных доходов местных бюджетов сложилось следующим образом:

- доходы выросли с 20,9% до 50% первоначального  плана в 44 субъектах РФ;

- свыше 50% - в 3 субъектах РФ;

- ниже 20,9% - в 39 субъектах РФ.

В общем объеме поступивших в 2007 г. собственных доходов местных бюджетов налоговые и неналоговые доходы составляют 59,1% (819,2 млрд. руб.), межбюджетные трансферты (без учета субвенций из фондов компенсаций) - 40,9% (568,0 млрд. руб.), в 2006 г. - 58,9% и 41,1% соответственно.

Весьма актуальным остается вопрос об укреплении доходной, и, прежде всего, налоговой базы местного самоуправления. Налоговые доходы местных бюджетов в 2007 г. исполнены в сумме 579,5 млрд. руб. с перевыполнением первоначального плана на 24,2%, или 62,5 млрд. руб.

В структуре собственных доходов местных бюджетов в среднем по РФ 41,8% (579,5 млрд. руб.) приходится на налоговые доходы. В 36 субъектах РФ их удельный вес в общем объеме собственных доходов превысил вышеуказанное среднее значение. Наибольшая доля налоговых доходов отмечается в местных бюджетах Тюменской области (78,0%), Республики Хакасия (56,9%), Калужской области (56,2%), Приморском крае (56,0%), Самарской области (54,4%), Курской области (53,6%), Липецкой области (53,5%), Архангельской области (51,8%), Волгоградской области (51,2%), Орловской области (51,2%). 9

По сравнению с 2006 г. темп роста налоговых доходов, закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе Бюджетным и Налоговым кодексами РФ, и переданные субъектами РФ дополнительно по единым и дифференцированным нормативам отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов в рамках формализованных методик распределения дотаций из региональных фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов), составляет 24,2%.

Распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется 64,5% (373,5 млрд. руб.) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов - 30,1% (174,5 млрд. руб.) и лишь 5,4% (31,4 млрд. руб.) - в бюджетах поселений.

Анализ приведенных в таблице 1 данных показывает, что в структуре налоговых доходов в местных бюджетов основным бюджетообразующим налогом в 2007 г. продолжает оставаться налог на доходы физических лиц, удельный вес которого составляет 66,8% или 388,7 млрд. руб. (в 2006 г. - 61,4% или286,4 млрд. руб.).

В 2007 г. поступления в местные бюджеты налога на доходы физических лиц в порядке исполнения субъектами РФ оценивается в 90,1 млрд. руб.

Таблица 1

Перевыполнение годовых плановых показателей налоговых доходов местных бюджетов достигнуто по всем типам муниципальных образований.

Общий объем доходов, полученных местными бюджетами в связи с закреплением субъекта РФ налога на доходы физических лиц (обязательного и дополнительного сверх установленного Бюджетным кодексом), составил 127,9 млрд. руб.

Положительные свойства этого налога как инструмента межбюджетного регулирования (более равномерно размещена налоговая база по сравнению с другими налогами, немобильность, точность расчета поступлений), делают его преимущественным для закрепления за местными бюджетами на постоянной основе.

Вместе с тем, дополнительные и единые нормативы отчислений сверх установленного Бюджетным кодексом уровня в 40% закреплены лишь в 50 субъектах РФ.

Доходы от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами и закрепленных за бюджетами муниципальных образований Бюджетным кодексом РФ, составили 50 млрд. руб., из них налог на вмененный доход, зачисляемый в бюджеты городских округов и муниципальных районов - 48,9 млрд. руб., или 8,4% налоговых доходов местных бюджетов, единый сельскохозяйственный налог - 1,1 млрд. руб., или 0,2%, соответственно.10

Общий объем доходов, поступивших за счет налогов, нормативы по которым установлены на федеральном уровне, оценивается в 489,1 млрд. руб.

Поступления налогов, которые были переданы на муниципальный уровень в соответствии с законами субъектов РФ, оцениваются в 90,4 млрд. руб., или 15,6% от общего объема налоговых доходов.

В целях формирования налоговой статистики, необходимой для осуществления межбюджетных отношений на региональном уровне, в 2007 году Минфином России были подготовлены изменения в действующий порядок взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Так в соответствии с постановлением Правительства РФ от 10.10.2007 г. № 663 в 2008 г., налоговые органы в дополнение к 5 видам налогов начнут формирование отчетности о налоговой базе и структуре начислений еще по 16 видам налогов и сборов, которые в соответствии с Бюджетным кодексом участвуют в формировании доходов бюджетов субъектов РФ.

Дополнительное закрепление нормативов отчислений за местными бюджетами привело к изменениям (по сравнению с 2006 г.) в структуре налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Наряду с налоговыми доходами следует отметить и существенный рост неналоговых доходов местных бюджетов, поступления которых в значительной степени в отличие от налогов и сборов зависят от эффективности деятельности органов местного самоуправления. Фактические поступления неналоговых доходов в 2007 г. составили 239,7 млрд. руб., что выше уровня 2006г. на 39,4%, или на 67,7 млрд. руб.

Распределение неналоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно. Основной объем неналоговых доходов (69,5%) поступил в бюджеты городских округов, доля неналоговых муниципальных районов составляет 25,2%, поселений - 5,3%.

2.4. Межбюджетные трансферты

На раздел «Межбюджетные трансферты» приходится более трети всех расходов федерального бюджета на 2007 год - 33,7%. Суммарные расходы по этому разделу в проекте бюджета составляют 777,2 млрд. рублей, что на 46,8% больше, чем в бюджете 2006 г. (справочно: на национальную оборону и на общегосударственные вопросы планируется по 15% всех расходов, на национальную безопасность и правоохранительную деятельность - 12,1%).

За последние годы объемы перераспределения значительно возросли.

Кроме того, бюджет, начиная с 2005 г., строится на новой системе разграничения расходных полномочий. При этом значительная часть полномочий, закрепленных за федеральным центром, делегирована на региональный уровень и финансируется за счет средств федерального бюджета, которые также входят в состав «межбюджетных трансфертов».

Структура раздела «Межбюджетные трансферты» в 2007 г. включает несколько подразделов, выполняющих разные функции: «Финансовая помощь бюджетам других уровней», а также «Фонды компенсаций», «Другие межбюджетные трансферты» и «Трансферты внебюджетным фондам».

Основным видом финансовой помощи бюджетам других уровней является Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации или Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), созданный в 1994 г. До 2001 г. ФФПР составлял до 70% от объема всех расходов на оказание финансовой помощи региональным бюджетам, сейчас - около 43%. Снижение сумм распределяемых в регионы через этот фонд обусловлено созданием и закреплением ряда других фондов субсидирования регионов. Общий объем ФФПР в проекте бюджета на 2007 г. составил в объеме 260,42 млрд. руб., что на 14% больше утвержденного в законе о бюджете на 2006 г.

Главная цель этого Фонда - выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. В основе методики расчета объемов дотаций ФФПР лежит показатель уровня расчетной бюджетной обеспеченности региона, который зависит от рассчитываемых по специальным методикам относительных к средним по России показателям налогового потенциала и расходных потребностей региона. В указанную методику в 2007 г. были внесены изменения по расчету индекса налогового потенциала, направленные на то, чтобы для регионов, которые достигли более высоких показателей социально-экономического развития и смогли увеличить свой налоговый потенциал выше среднероссийского уровня, объем федеральных дотаций не сокращался. Этим, как предполагается, будет достигаться цель стимулирования регионов к развитию собственной налоговой базы.

Основным изменением расчета индекса бюджетных расходов стало снижение доли коэффициента стоимости услуг ЖКХ с 25% до 10% и увеличение удельного веса коэффициента цен с 20 до 35%. Следует отметить, что эти изменения привели к значительному перераспределению по субъектам Федерации объемов дотаций из ФФПР.

В настоящее время со стороны многих субъектов Российской Федерации регионов высказываются сомнения, что эти изменения смогут стать реальным стимулом для развития собственной налоговой базы регионов. Критические замечания касаются также и того, что рост Фонда финансовой поддержки регионов запланирован, лишь исходя из уровня инфляции. Анализ показывает, что после введения нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации о порядке определения объема ФФПР исходя только из уровня инфляции, уровень расчетной бюджетной обеспеченности высокодотационных регионов с каждым годом уменьшается.

Предлагаемый объем Фонда финансовой поддержки позволяет довести расчетную бюджетную обеспеченность наиболее высокодотационных регионов только до 61-62%, что даже ниже уровня 2006 г. Из 69 субъектов Российской Федерации, которым предусматриваются дотации из ФФПР, у 45 регионов бюджетная обеспеченность с учетом финансовой помощи составит менее 70% (в 2006 г. таких регионов было 38), а у 25 из них - менее 65% (в 2006 г. - 7).

То, что инструмент дотаций из ФФПР используется для стимулирования субъектами Федерации роста своих бюджетных доходов. Тем не менее, как представляется, главная задача Фонда финансовой поддержки - это повышение бюджетной обеспеченности дотационных регионов до уровня, способного обеспечить выполнение своих расходных обязательств, закрепленных за ними федеральным законодательством. Это особенно актуально для высокодотационных и депрессивных регионов, не имеющих собственного потенциала для развития.

Учитывая, что в текущем году на уровень субъектов Федерации был передан значительный список полномочий, многие регионы будут нуждаться в дополнительной поддержке и список регионов-доноров вряд ли возрастет.11

В 2007 году количество регионов-доноров составит порядка 20 субъектов Федерации. К ним относятся: Республики Коми и Татарстан, Пермский край (без учета традиционно дотационного Коми-Пермяцкого АО, федеральное финансирование которого осуществляется в полном объеме до конца переходного периода, т.е. до 2009 г.), Астраханская, Вологодская, Ленинградская, Липецкая, Оренбургская, Самарская, Свердловская, Томская, Тюменская, Челябинская и Ярославская области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Еще одним инструментом межбюджетного регулирования является Федеральный фонд регионального развития (ФФРР). Средства фонда идут на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой.