Перспектива развития межбюджетных отношений в Российской Федерации на 2009-2011 годы

В Алтайском крае, Республиках Марий Эл и Бурятия, Чукотском АО, Пензенской, Курганской, Магаданской, Читинской областях и Республике Калмыкия, Камчатской области, Еврейской АО финансовая помощь из федерального бюджета составила от 40% до 60%.

В Республиках Северная Осетия-Алания, Адыгея, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария и Корякском АО - более 60%.

Более 70% - в Республике Тыва, Республике Дагестан, Республике Алтай, Усть-Ордынском Бурятском АО.

В Чеченской Республике и Республике Ингушетия объем дотаций составил более 80%.

За 10 месяцев 2006 года межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставлялись как в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, так и в виде дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение сбалансированности бюджетов и др.

Основной формой предоставления финансовой помощи по-прежнему остаются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Это самый крупный фонд; согласно федеральному бюджету на 2006 год, Фонд финансовой поддержки был утвержден в размере 228,2 млрд. рублей. За период январь-октябрь 2006 года из этого Фонда субъектам перечислено дотаций в объеме 201,7 млрд. рублей (88,4%).

При этом самые большие дотации (более 80% от общей суммы перечисленной Фондом финансовой поддержки) поступают в бюджеты Республик Саха (Якутия) и Тыва, Камчатской области, Чукотского автономного округа.

Значительный объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности также присутствует в консолидированных доходах бюджетов Пермского края (50,8%), Чеченской Республики (54,15%), Республики Алтай (54,74%), Республики Дагестан (59,41%), Республики Тыва (64,73%), Республики Ингушетия (65,81%).Регионы-доноры помощи из этого фонда не получают.

Как отмечают в Министерстве регионального развития РФ, высокая доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в консолидированном бюджете свидетельствует о низком налоговом потенциале и высоком удельном весе бюджетных расходов в субъекте.

Между тем, объем межбюджетных трансфертов на 2007 год увеличивается по сравнению с 2006 годом на 187,4 млрд. рублей (на 31,4%). Впервые из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации выделяется 9 млрд. рублей на стимулирование регионов, развивающих собственную доходную базу. Идея такого поощрения содержится в Бюджетном послании президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 мая 2006 года "О бюджетной политике в 2007 году".

"Для того чтобы бюджет  Российской Федерации стал реальным  инструментом государственной политики  по реализации поставленных государством целей и задач, необходима долгосрочная стратегия или программа социально-экономического развития, с едиными приоритетными и национальными целями, в соответствии с которыми в дальнейшем действуют различные ведомства, - подчеркивается в сообщении Минрегионразвития. - В настоящее время, отдельные ведомства сами себе формулируют цели своей деятельности. Главные распорядители бюджетных средств не всегда понимают и правильно оценивают истинную задачу своей деятельности. Среднесрочные финансовые планы составляются субъектами Российской Федерации отдельно от собственных стратегий социально-экономического развития. На федеральном уровне также нет примера, который показал бы, каким образом это должно быть взаимосвязано. Решить эту проблему можно за счет установления минимального уровня бюджетной обеспеченности. Во многих государствах именно этот уровень является законодательно установленной целью межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов".

"В тоже время, - отмечают в  министерстве, - крайне важно соблюсти социальные гарантии, предусмотренные Конституцией России, которые относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Вопрос о межбюджетных отношениях - один из самых острых на сегодняшний день. Его невозможно решить, не учитывая и не согласовывая с собственно регионами, ведущими экспертами, бизнесом, вовлеченным в этот процесс, всеми заинтересованными группами общественности.

2.2. Межбюджетные отношения: потоки финансовой помощи будут оптимизированы

В этом году завершается действие Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на 2006-2008 гг. Можно ли говорить о предварительных итогах исполнения этого документа прокомментировал заместитель министра финансов РФ Силуанов А.Г.: «Основными направлениями повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами на 2006-2008 годы были определены: укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ, создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты и улучшения управления общественными финансами, повышение прозрачности региональных и местных бюджетов. По сути, все основные положения Концепции выполнены».

Этот документ принимался в период разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому основной упор в Концепции делался на оказание поддержки регионам и муниципалитетам в прохождении этого этапа. Можно сказать, что главное удалось: полномочия, которыми наделены субъекты РФ и, особенно, муниципалитеты обеспечены финансовыми ресурсами.

Всего 3-4 года назад велись ожесточенные дискуссии на тему, а смогут ли вообще муниципальные образования иметь собственные бюджеты и выполнять полномочия, которые определены законодательством для этого уровня власти. Сегодня можно с уверенностью сказать: да, они смогли. Доходы бюджетов местных органов власти, как и доходы бюджетов субъектов РФ, растут темпами, значительно опережающими инфляцию. Так, в 2007 году налоговые и неналоговые доходы (без учета финансовой помощи) региональных бюджетов выросли на 28,5%, местных - на 28% .5

Расходная база этих бюджетов растет такими же темпами. И хотя нередко еще возникает вопрос о недостаточности средств, особенно при исполнении бюджетов муниципального уровня, очевидно значительное увеличение финансовых ресурсов, направляемых на реализацию полномочий, которые четыре года назад исполнялись с гораздо более низким качеством.

Главной на сегодняшний день становится проблема не столько роста объема финансовых ресурсов, сколько эффективности расходования бюджетных средств, что как раз и является залогом успеха в исполнении субъектами РФ и муниципалитетами их полномочий.

В период действия Концепции новые методики межбюджетных отношений создали дополнительные стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов на региональном и муниципальном уровнях. Например: уточнена методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с тем, чтобы объем финансовой поддержки не снижался тем субъектам РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился благодаря росту их экономического потенциала. Все эти меры себя оправдали, и те результаты исполнения региональных бюджетов, которые сейчас наблюдаются, достигнуты.

Одновременно с этим, в период действия Концепции, принят ряд мер, направленных на стимулирование субъектов РФ и муниципалитетов к повышению качества управления общественными финансами. За последние четыре года расширен список участников конкурса на звание региона, придерживающегося в управлении финансами лучшей практики. Кроме того, в число участников включены десять муниципалитетов. Участники, получившие наивысшие оценки, удостоились финансового поощрения.

Конечно, за годы осуществления реформы по совершенствованию межбюджетных отношений, в частности за период действия Концепции, качество управления региональными финансами существенно улучшилось. Однако все еще остаются регионы с низким уровнем финансового управления. Таких регионов около 10. Бюджеты там принимаются с нереалистичными показателями. Расходные обязательства не исполняются в полном объеме, допускается рост кредиторской задолженности. Неритмично исполняются обязательства перед гражданами. Но количество таких регионов сокращается.

Несмотря на значительный рост доходов региональных бюджетов в 2007 году, объем их профицита, по сравнению с 2006 г., снизился более чем на 70%, при этом наибольшее падение зафиксировано у субъектов РФ, в доходах которых помощь из федерального бюджета составляет менее 5%, то есть у самых сильных. Общее количество профицитных бюджетов сократилось на 4%, а дефицитных выросло на 3% .

Более точным показателем достаточности финансовых ресурсов является перевыполнение плана по доходам бюджета и сокращение кредиторской задолженности, накопленной в прежние годы. Последний показатель говорит о том, что регион, помимо осуществления текущих расходов, погашает свои долги. На начало 2008 г. объем кредиторской задолженности консолидированных бюджетов субъектов РФ составляет 41,6 млрд. руб., или сократился за год на 14%. В 11 регионах она вовсе отсутствует, а в 52 составляет крайне незначительную величину.6

То, что сократилось количество профицитных региональных бюджетов, не свидетельствует о снижении уровня сбалансированности бюджетов регионов. Было бы странно, если бы, получая дополнительные доходы, власти субъектов РФ не принимали бы решений о расходовании этих средств.

Сейчас в средствах массовой информации идет дискуссия о том, каким образом ликвидировать такое явление, как дотационные регионы. Некоторые экономисты высказываются в пользу сохранения за региональными бюджетами части федеральных налогов, за счет чего эти регионы могли бы достаточно быстро развить собственную налоговую базу.

Согласно действующему законодательству из федерального бюджета предоставляются дотации тем регионам, у которых уровень бюджетной обеспеченности, то есть уровень бюджетных доходов на душу населения, ниже среднего по России. Учитывая значительную дифференциацию экономических потенциалов субъектов РФ, возникшую в результате различий в сложившейся структуре экономики, численности проживающего населения и других самых разных объективных и субъективных причин, добиться одинакового уровня доходов на душу населения, на мой взгляд, невозможно. Поэтому тема выравнивания бюджетной обеспеченности за счет предоставления дотаций из федерального бюджета будет долго сохранять актуальность. Из этого вовсе не следует, что не нужно создавать условий для того, чтобы субъекты РФ зарабатывали собственные средства. Задачу ежегодного снижения уровня зависимости региональных бюджетов от помощи федерального центра тоже никто не снимает. Ее нужно ставить и решать путем развития экономического потенциала регионов.

В связи с этим можно привести пример Республики Тыва, одного из высокодотационных субъектов РФ (в объеме доходов бюджета финансовая помощь из федерального бюджета приближается к 90%). С тем, чтобы повысить собственную доходную базу республики, там намечено реализовать ряд инвестиционных проектов с использованием средств Инвестиционного фонда.

 Эти средства, по сути, являются  катализатором для привлечения  в экономику региона инвесторов. Придут инвесторы - возрастет экономический потенциал, а, значит, увеличится доходная база бюджета региона. Передача дополнительных доходных источников в бюджеты субъектов РФ приведет лишь к росту доходов крепких регионов с уже сложившимся экономическим, налоговым потенциалом.Особенно наглядно эта ситуация проявляется на уровне муниципальных образований. Например, поселению, у которого нет собственной доходной базы, сколько налогов ни передавай, бюджет не прирастет. И наоборот, даже незначительная доля, например, налога на прибыль, переданная крепкому с экономической точки зрения региону, только упрочит его позиции.

По мнению некоторых ученых и специалистов-практиков, за три года действия Федерального закона № 131-ФЗ перечень вопросов, переданных на местный уровень, увеличился в 1,5 раза, а доходная база местных бюджетов не пересматривалась, в результате чего вновь возникают «нефинансируемые мандаты». Бюджетный кодекс РФ запрещает принимать решения о передаче каких-либо полномочий с одного уровня бюджетной системы РФ на другой без соответствующего обеспечения финансовыми ресурсами. В последнее время некоторые региональные лидеры и главы муниципалитетов обращались в федеральные органы власти с просьбой разрешить выполнять ряд полномочий, закрепленных за федеральным уровнем власти. Такие разрешения были даны, при этом в законах записано, что субъект РФ или муниципалитет «вправе» выполнять такое-то полномочие. Но «вправе» - не есть обязанность. Разрешение предполагает, что на исполнение данного полномочия у соответствующего уровня власти есть собственные средства.

Что же касается утверждения, что доходная база местных бюджетов не пересматривалась, это тоже не совсем так. В новой редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрено дополнительное закрепление за муниципальными образованиями: госпошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселений и городских округов (раньше зачислялась в бюджеты субъектов РФ); платы за пользование водными объектами в зависимости от права собственности (раньше плата зачислялась в федеральный бюджет, теперь - в бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов ). Увеличены нормативы зачисления в местные бюджеты доходов от распоряжения земельными участками до разграничения государственной собственности на землю: в границах городских округов - с 70% до 80% в бюджеты городских округов, в границах поселений - с 10% до 50% в бюджеты поселений, на межселенных территориях - с 70% до 100% в бюджеты муниципальных районов.7