Особенности лоббирования в PR

В развитых странах мира лоббизм  на протяжении последних десятилетий  превратился в очень влиятельный  политический институт. Особенно заметно  это на примере США – страны с давними и глубокими традициями лоббизма. Уже более шестидесяти  лет (с 1946 г.) в этой стране действует федеральный «Закон о регулировании лоббизма». Он, в частности, предусматривает, что лоббист-профессионал, отстаивающий интересы своих клиентов в Конгрессе и бюрократических ведомствах, должен иметь юридическое образование и опыт работы в федеральных органах власти. Положения закона распространяются на любое лицо (кроме политического комитета, а также штатных и местных комитетов политических партий), которое собирает (получает) денежные средства и иные ценности с целью прямого или косвенного воздействия на Конгресс в процессе принятия или отклонения им какого-либо законодательного акта.

Закон предусматривает обязательную регистрацию лоббиста секретарем Сената или клерком Палаты представителей. При этом лоббист обязан под присягой представить в письменном виде заявление, в котором приводятся следующие данные: имя и адрес учреждения регистрируемого лица; имя и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает; сроки найма; сумма вознаграждения; сумма и цели выделенных на расходы средств.

После этого лоббист регулярно (один раз в квартал) представляет клерку и секретарю подробный  отчет, в котором приводятся следующие  данные:

а) все средства, полученные и израсходованные  на указанные цели в предшествующем квартале;

б) лица, которым были выплачены  какие-либо суммы, а также цели произведенных  выплат;

в) наименования каких-либо документов, периодических изданий, иных публикаций, в которых по инициативе лица были помещены статьи или материалы по законопроектам, которым оно, согласно договору о найме, должно препятствовать либо оказывать поддержку.

Однако этот закон, по мнению американских специалистов, имел ряд существенных недостатков: неясность некоторых формулировок, противоречия в статьях, наличие лазеек, отсутствие надежного механизма реализации. Кроме того, этот закон не распространялся на непрямой лоббизм и на лоббирование исполнительных органов власти. Вот почему в декабре 1995 г. в США был принят новый федеральный «Закон о раскрытии лоббистской деятельности». Президент Б. Клинтон назвал его «жестким, хорошим законом для Америки», способным снять завесу с мира вашингтонского лоббизма и помочь восстановить веру американского народа в свое правительство.

В новом законе вводится понятие  «охваченное должностное лицо». Критерием, по которому должностное  лицо попадает в число «охваченных», является его возможность принимать  решения или реально влиять на их принятие. К категории «охваченных должностных лиц» по новому закону относятся: президент и вице-президент США; должностные лица (кроме канцелярских работников) исполнительного аппарата президента США; руководители министерств и ведомств, их заместители, помощники, советники и другие лица (перечисленные в специальном расписании исполнительных должностей); должностные лица и служащие (занимающие должности конфиденциального характера); высшие служащие вооруженных сил; члены Конгресса США; выборные должностные лица любой палаты Конгресса США; сотрудники аппарата членов Конгресса США; руководство палат и комитетов Конгресса США, а также рабочих групп, создаваемых для оказания законодательных услуг или иной помощи членам Конгресса США.

Впервые в официальном государственном  документе введено понятие «лоббистская фирма». Согласно новому закону, платность  услуг профессиональных лоббистов  оправдывает само требование раскрывать их деятельность. Не подлежит раскрытию  лоббистская деятельность, не преодолевшая 20-процентный «порог» времени, затраченного на оказание лоббистских услуг. Новый  закон устанавливает существенные различия между правами и ответственностью сотрудников аппарата, членов Конгресса. Лоббистские компании обязаны отныне отчитываться за использование средств, затраченных на лоббистскую деятельность в обеих палатах, где имеются  отделы, в штат которых входят сотрудники аппарата, ведающие контролем, отчетностью  и регистрацией лоббистских организаций.

Новый закон содержал 6500 зарегистрированных лоббистов. Введение в действие нового закона привело к тому, что число  зафиксированных государственными органами лоббистов к весне 1996 г. достигло 40 тыс. человек. Новый закон позволяет четче отслеживать методы фальсифицирования в лоббировании, когда, например, в Конгресс США посылаются письма от несуществующих адресатов (такие действия подвергаются штрафу в 50 тыс. долларов), регламентировать лоббирование в пользу иностранных государств, ставить ряд ограничений лоббистской активности бывших конгрессменов (особенно попавшихся на злоупотреблениях).

В частности, Закон о регистрации  иностранных агентов 1938 г., в немалой степени способствовавший укреплению позиций «агентов» (т.е. лобби) в США, стал распространяться только на агентов иностранных правительств и политических партий. Иностранные корпорации, ассоциации и те, кто лоббировал от своего имени, должны отныне руководствоваться Законом 1995 г. Это означает, что к зарубежным компаниям, получающим помощь от США, должны применяться такие же требования, что и к американским фирмам.

Наряду с федеральным законодательством  о лоббизме в США действуют  ряд смежных законодательных  актов, косвенно контролирующих эту  сферу, – федеральные законы об этике  служащих государственных органов (1978 г.), о федеральных избирательных кампаниях (1972 г.) и др. Кроме того, штаты имеют свои законы о регулировании лоббизма, а также законы, не имеющие аналогов на федеральном уровне. Например, во Флориде закон разграничивает политические и экономические интересы, поскольку не позволяет лицам, сделавшим взносы в фонды кандидатов на выборные должности, впоследствии заключать контракты с штатом. Смысл данного закона в том, что финансирование избирательных кампаний является одним из основных стимулов в лоббировании, а государственные подряды – наиболее доступная и ожидаемая форма «благодарности»15.

Особенно заметную роль лоббизм  в американской политике стал играть в последние десятилетия. Во многом это связано с принятием федерального закона, регламентирующего расходы  на избирательные кампании. Установив ограничения для индивидуальных и коллективных доноров (доминирующую роль среди последних играют комитеты политического действия – КПД) избирательных кампаний на финансовые пожертвования отдельным кандидатам и партиям, закон превратил КПД в главный канал финансирования избирательных кампаний. Неудивительно поэтому, что в стране начался быстрый рост числа КПД, создаваемых не только корпорациями и профсоюзами, но и разнообразными ассоциациями, представлявшими по преимуществу интересы среднего класса. Всего к середине 1990-х годов было зарегистрировано около 4 тыс. КПД – в 6,5 раз больше, чем их было в 1974 г.

Резкое возрастание политической роли КПД отразило общую тенденцию  возрастания в политике роли групп  интересов. «Собственно говоря, и  сами КПД явились креатурами групп  интересов, то есть корпоративных, профессиональных и общественных объединений американских граждан, которые с помощью сложения своих индивидуальных усилий хотят  более эффективного достижения общих  для той или иной социальной группы целей»16. На смену доминировавшим в 1930–1960-е гг. в американской политике общественно-политическим движениям  стали приходить институционализированные группы интересов – объединения с четкой организационной структурой, собирающие взносы с участников и создающие постоянные лоббистские представительства в Вашингтоне. Только за два последних десятилетия XX века их число увеличилось в 1,5 раза – с 14,7 тыс. до почти 23 тыс. В ведущую тройку вошли: группы бизнеса – 3,7 тыс. объединений, образования и культуры – 3,2 тыс. и ассоциации врачей и медицинских работников – 2,35 тыс. Особенно активными и эффективными среди них являются те, которые занимаются лоббистской деятельностью, создавая для этой цели профессиональные подразделения. По официальной статистике, лоббистской деятельностью занимаются около 3,5 тыс. организаций, то есть от 15 до 20% от общего числа групп интересов.

Ведущими группами интересов являются предпринимательские, профессиональные, фермерские и профсоюзные объединения. И если предпринимательские группы интересов, имеющие наиболее мощные и высокооплачиваемые лоббистские подразделения, традиционно принадлежат к числу наиболее влиятельных, то во второй половине XX века существенно усилили свои позиции и иные, особенно профессиональные (например, медиков) группы интересов, которые по численности намного превосходят предпринимательские объединения, а потому не могут быть проигнорированы ни одним из политиков.

В последней трети XX века самой  многочисленной группой интересов, увеличившей за годы существования  свою численность с 1 до 33 млн. членов и зарегистрировавшей влиятельное  лобби в Вашингтоне, стала Американская ассоциация пенсионеров (возникла в 1958 г.). Ассоциацией были подготовлены тысячи законопроектов по улучшению пенсионного и социального обеспечения, многие из которых одобрены; она выступает надежным гарантом сохранения и упрочения сложившейся системы помощи пожилым американцам. В частности, в 1980-е гг. Ассоциация активно и успешно противодействовала попыткам администрации Р. Рейгана снизить уровень отдельных социальных выплат пожилым американцам, а также увеличить возраст выхода мужчин на пенсию с 65 до 68 лет. На конференциях, проводимых Ассоциацией, присутствуют представители Конгресса США, которые внимательно выслушивают мнение участников. Именно Ассоциация пенсионеров стала главным и надежным гарантом сохранения и упрочения сложившейся в США системы пенсионного и социального обеспечения пожилых людей17.

Весьма активно и успешно  действуют в США объединения, защищающие права потребителей, –  в частности, Американская федерация  потребителей, основанная в 1967 г., и организация «Гражданин-общественник», созданная в 1971 г. Эти организации практикуют судебные иски против недобросовестных компаний и правительственных органов, ущемляющих права массового потребителя. Влиятельными группами интересов стали экологические объединения (численность «Гринпис» составляет сегодня в США порядка 15 млн. человек). Эффективными лоббистскими политическими структурами стали объединение «Общее дело», инициировавшее принятие серии законов, направленных на демократизацию деятельности Конгресса США, а также женские организации (в первую очередь – Национальная организация женщин)18.

Таким образом, можно отметить, что  нормативно-правовая база в сфере  лоббирования в США имеет большую  историю. В Америке лоббизм развивался официально с 1946 года, но даже в последствии претерпев множество изменений и поправок, сложно назвать это направление сформированным окончательно.

3.3 Анализ лоббистской  деятельности в Европейских странах

Лоббистская деятельность в странах  Европы не имеет существенных отличий  от США. Так, например, отсутствие федерального закона о лоббизме в Германии не означает полную свободу лоббистов, их деятельность регулируется положением «О регистрации союзов и их представителей при бундестаге», Кодексом поведения  члена бундестага, а также ведомственными нормами, регламентирующими взаимоотношения  органов законодательной и исполнительной власти с лобби-агентами.

Так, положение «О регистрации союзов и их представителей при бундестаге»  эффективно регулирует так называемый «внешний» лоббизм. В соответствии с этим положением Президент бундестага ведет списки, в которые вносятся все союзы (то есть «заинтересованные  группы»); представители союзов могут  получить право выступить в парламенте лишь в тех случаях, если союзы  зарегистрировались в списках и  при этом сообщили о себе следующие  сведения: название и место нахождения союза; состав правления; область интересов  союза; количество членов; имя председателя союза; адрес представительства  при бундестаге и федеральном  правительстве. Если союзы не сообщат  эти данные, их представители не смогут даже получить пропуск в здание бундестага.

В Регламенте деятельности бундестага ФРГ предусмотрена возможность  проведения общественных слушаний с  участием «заинтересованных групп». Преимущество при этом получают только зарегистрированные организации, ибо, составляя список участников слушаний, чиновник обращается именно к регистрационному списку. Иными словами, если та или  иная организация не зарегистрирована в этом списке, у нее нет шансов стать участником общественных слушаний и, следовательно, нет возможности  донести до депутатов точку зрения своей организации.

Смысл стимулируемой подобным образом  регистрации «заинтересованных  групп» заключается, как видим, в  институционализации лоббизма, в  поощрении использования законных способов «давления» на органы власти и в создании препятствий для  «теневого» лоббизма19.

Во Франции в 1884 г. был принят закон о свободе союзов, который способствовал защите «цеховых интересов» лоббистов. Фактически лоббисты представляли перед политиками интересы своих «патронов» – основный производителей сахара, табака, стали и т.п. В настоящее время во Франции более 1,5 тыс. таких групп, имеющих в основном профессиональный профиль. Но контакты лоббистов и политиков осуществляются преимущественно «за кулисами»: аппарат управления дистанцируется от лоббистов, по крайней мере, не легализует своих связей с ними.

Новый шаг к признанию статуса  лоббистов в стране был сделан в 1981 г., когда пришлось вновь выстраивать отношения государства и промышленности. Традиции французского парламентаризма подразумевают, что депутаты обязательно выражают чьи-то интересы и столь же обязательно заявляют при этом, что они стоят на защите интересов народа. «Лоббистов они называют, скорее, экспертами, а технику лоббирования предпочитают выбирать и осуществлять самостоятельно. Польше половины французских чиновников считают, что лоббисты могут выступать как посредники, но оставшееся часть признают, что они не могут определять характер политического решения ни на каком уровне. Лоббист должен «изготовить продукт», причем с риском, что он может и не понадобиться заказчику. Процесс легализации лоббистских функций во Франции, таким образом, запаздывает. Лоббизму приписывают маргинальную роль в принятии решений, но он ее уже давно перерос»20.