Французская школа государственного управления

Концепция Э. Фора достаточно радикальная. Сам  автор ставил ее в один ряд с социалистическими учениями: «В действительности речь идет о социализме через участие» [2, C. 36]. Э. Фор предлагал значительно расширить полномочия местных органов власти, особенно на уровне муниципалитетов и коммун, шире привлекать трудящихся для управления государственными делами. В 1970 году был создан «Исследовательский комитет нового общественного договора», проводивший пропаганду «социализма через участие». Однако широкой поддержки эта концепция не получила и вскоре была забыта.

Еще одна радикальная теория административно-государственного управления нового типа была разработана М. Понятовским. В своей книге «Выбор надежды» он пишет о том, что человечество скоро вступит в новую эпоху - эпоху научной цивилизации. Поэтому необходимо, чтобы «политический аппарат современных государств выработал методы и институты, способные разрешить проблему будущего», а не довольствовался готовыми рецептами, заимствованными из прошлого [3].

В обширной главе «Природа власти» М. Понятовский пытается доказать, что научно-техническая революция способна оказать огромное влияние на политику и государственное управление: «Власть, которая покоилась традиционно на праве наследования или выборности, связана в научном обществе со знанием, которое потенциально является всеобщим и обобщенным». Отсюда вытекает постоянное оспаривание иерархии, поскольку ее власть основывается на непостоянном, непрочном и непременно обновляемом знании» [3, C. 51].

Автор не оспаривает, однако, необходимость  организации управления в государстве по иерархическому принципу: «Иерархия необходима для обеспечения новыми средствами позитивной свободы индивидов и развития их личной деятельности. Это имеет смысл на всех уровнях: государство, местные органы, ассоциации и т.д. Участие граждан в управлении на всех уровнях иерархии обеспечит этому обществу стабильность и благополучие».

По мнению М. Понятовского, государство должно уступить часть своих прерогатив компетентным органам или организациям. Например, вопросы энергетики или транспорта могут регулироваться палатой (советом), состоящей частично из избираемых представителей, частично из лиц, назначенных государством. Этой палате автор предлагает придать статус третьей палаты парламента.     М. Понятовский полагает также, что большое число решений, принимаемых сейчас центральной властью, могло бы быть принято на уровне департаментов.

Автор весьма критически оценивает деятельность современной французской администрации: «Она постоянно имеет тенденцию подменять собой государство, тогда как на самом деле она должна служить ему, т.е. гражданам». Поэтому М. Понятовский предлагает четко разделить руководство общественными дулами на три уровня: политика (что делать и почему), исполнение (как делать и при помощи чего), администрирование (подсобные средства) [3, C. 52].

Как видим, администрации автор отводит  самую скромную роль в современном  государственном управлении. Этот утопический проект весьма далек от реальности, поскольку на самом деле роль администрации в государственном управлении имеет тенденцию к возрастанию.

Гораздо более реалистично выглядит концепция  известного французского философа Алэна. В своей работе «Элементы доктрины радикалов» он дает анализ системы административно-государственного управления во Франции.

Алэн подчеркивает, что в современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления. Начальники главных управлений Министерства финансов, члены Высшего совета обороны и послы - вот подлинно власть имущие во Франции.

Алэн высоко оценивает компетентность французских бюрократов. Конкурс на государственную службу требует высокой степени подготовки, комиссия отбирает наилучших. Но воздав должное знаниям администраторов, далее Алэн рисует картину без всякого снисхождения. Он констатирует, что вопреки видимости бюрократы образуют единую группу, закрытое общество. Объединяющая их солидарность направлена на сохранение приобретенного положения и привилегии. К этому добавляется и то обстоятельство, что среда, характер выполняемой работы, круг людей, с которыми происходит общение, постепенно развивают в государственных служащих ряд характерных качеств: крайнюю осторожность, склонность к секретности, скептицизм, язвительность, расположенность к интригам, презрительное отношение к людям.

Алэн, как и многие другие ученые, клеймит аппарат за косность, неэффективность и разбазаривание средств. Он обрушивается на начальников, которые подписывают не глядя, на контролеров, которые не осуществляют никакого контроля. Все это дорого обходится налогоплательщикам, интересы которых Алэн решительно защищает. С возмущением философ пишет о круговой поруке в государственном аппарате: бюрократы всегда защищают друг друга от всяких санкций за плохо выполненную работу. Перерасходы ассигнований, плохо разработанные государственные программы, упущения, невыполнение работы в срок - это все тщательно скрывается от посторонних глаз.

Особое  внимание Алэн обращает на превышение власти верхушкой бюрократического аппарата. Чиновники стремятся расширить сферу своих полномочий, используют свою профессиональную компетентность для усиления влияния и защиты собственных интересов. Ответственные должностные лица образуют привилегированную элиту, абсолютная власть которой обрекает на бездействие демократические принципы [3, 5].

Он не проповедует анархии и неповиновения  публичной власти. По его убеждению, гражданин должен признавать, что власть - это необходимость, и подчиняться ей. Однако философ против пассивного отношения к власти: граждане должны делать все от них зависящее, чтобы сдерживать деспотизм аппарата управления. С этой целью непосредственно или через своих избранников они должны осуществлять всесторонний контроль за бюрократией.

По мнению Алэна, голосование на выборах - это скорее не избрание законодателей, а делегирование в государственный аппарат «контролеров», способных выполнять требования и пожелания избирателей, подвергать тщательной проверке все акты органов управления.

Он считает, что цензорами могут быть также министры. Философ утверждает, что современный министр не должен быть специалистом в соответствующей области управления: главное, чтобы у него было постоянное желание эффективно противодействовать превышениям власти бюрократией. В свою очередь, контроль за министрами Алэн предлагает возложить на парламентариев и, в особенности, на докладчиков парламентской бюджетной комиссии по определенным группам министерств и ведомств. По его мнению, парламентарии должны также надзирать за действиями местных органов власти. Особое значение Алэн придает письменным запросам: письмо депутата свидетельствует о его прямой заинтересованности; с ним для чиновников связана определенная опасность - письмо поднимает на него все бюро, оно требует ответа [3, 5].

Таким образом, единственным эффективным средством  против злоупотребления властью бюрократией Алэн считает создание эффективной системы контроля со стороны избирателей, парламента, министров.

2.5. Бихевиоральная концепция административно-государственного управления

Среди бихевиоральной концепции административно-государственного управления следует отметить работу Мишеля Крозье «Феномен бюрократии: исследование бюрократических тенденций в современных системах организации и их связи с социальной культурной системой во Франции».

М. Крозье рассматривает закономерности функционирования организации как проекции психологических закономерностей. Структуру организации он интерпретирует как сеть межличностных отношений, а функциональные зависимости между ее членами - как нечто производное от системы их взаимной психологической настроенности.

Стремление  служащих к обеспечению безопасности представляется М. Крозье до такой степени важным, что он усматривает в нем один из основных элементов бюрократической системы. По его мнению, люди вообще тяготеют к бюрократическим организациям, поскольку именно здесь они находят весьма благоприятное сочетание независимости и безопасности. Нормы и правила обеспечивают людям защиту, и бюрократическая система в целом может рассматриваться как защитная структура, которая необходима индивиду вследствие его уязвимости перед социальными проблемами.

Помимо  стремления к безопасности М. Крозье называет еще ряд мотивов, обусловливающих поведение служащих в системе управления. По его мнению, каждый чиновник стремится расширить круг своих полномочий, не превышая определенный уровень интенсивности труда.

Эмпирические  исследования, проведенные М. Крозье, показали, что на первом месте у государственных служащих не увеличение окладов и премии, а стремление уменьшить нагрузку за счет увеличения численности персонала. Еще одним важным мотивом для служащих выступает желание трудиться в хороших условиях (помещение, оборудование) и потребность в благоприятном психологическом климате на работе [4].

М. Крозье считает принципиально важным учет всех перечисленных выше мотиваций, поскольку именно они побуждают служащих к действию, а значит, приводят в движение всю систему административно-государственного управления.

Анализ  французской школы государственного администрирования был бы неполным без упоминания книги бывшего президента Франции Жискара д'Эстена «Французская демократия».

Он предлагает собственную концепцию «социального государства», подчеркивая, что современное общество «должно обеспечивать всем своим членам конкретную возможность достичь минимального достатка, своего рода социального достатка». Делая ставку на индивидуализм, частную инициативу, неприкосновенность частной собственности и плюрализм в политической жизни, Жискар д'Эстэн считает их основным залогом успеха государственного и общественного развития. В главе «Организация власти во французской демократии» он излагает основные принципы государственного управления: «Плюрализм власти в государстве гарантирует свободу, свобода не должна быть анархией, так же как рассредоточение власти не должно вести к бессилию власти. Прогресс демократии не должен выливаться в беспорядок, а напротив, в высшую форму равновесия: равновесие порядка в условиях свободы и ответственности» [3, C. 27].

Оживление политического реформаторства правящих кругов Франции в последние десятилетия  отражают глубокое беспокойство французского общества. Затяжной кризис политической и государственной системы, имеющий долговременные отрицательные последствия для страны, политическая нестабильность - таковы факторы, которые объясняют, почему политические лидеры ищут новые теоретические концепции [4].

Заключение

Французская школа государственного управления имеет свою специфику, выразившуюся в доминировании до 50-х годов ХХ века теории институтов (М.Прело и М.Дюверже).

Заслугой  французской школы явилась институциональная  концепция государства, которая  пришла на смену трактовке государства  как юридического лица. Государство  стало рассматриваться как институт, в котором воплощается власть. На первый план при таком подходе  выдвигалось «общее дело», задача, цель, которым служит государство. В результате такого подхода существенно изменялось место правящей элиты в государственном  управлении: она являлась лишь агентом высшей власти и это означало, что ее действия ограничены правовым полем. М.Дюверже подчеркивал, что теория должна быть полезна президенту, премьер-министру, государственным и политическим деятелям.

Одной из серьезных проблем Франции была жесткая централизация власти, поэтому ученые (П.Авриль, Э.Фор) занимались поиском повышения эффективности государственного управления посредством ее децентрализации. Рассредоточение государственной власти между различными ее уровнями, значительное расширение полномочий местных органов власти, особенно муниципалитетов и коммун, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институтов – таковы в обобщенном виде рекомендации большинства французских ученых.

Радикальная теория государственного управления нового типа была разработана М.Понятовским. Организация управления в государстве, по его мнению, должна быть иерархической. Государству следует уступить часть своих полномочий компетентным органам или организациям. Например, вопросы энергетики или транспорта могут регулироваться специально созданной третьей палатой парламента, состоящей частично из избираемых представителей, и частично из лиц, назначенных властью. Он солидарен с П.Аврилем и Э.Фором в вопросе о необходимости проведения децентрализации государственного управления. Деятельность современной французской администрации он оценивал критически.

В противовес ему, Алэн, подчеркивал, что в современном государстве подлинной властью располагают не политики, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления: начальники главных управлений Министерства финансов, члены Высшего совета обороны и послы. Кроме того, Алэн высоко оценивал компетентность французских чиновников, ибо они проходили жесткий конкурсный отбор на государственную службу. Но вместе с тем, он констатировал, что бюрократия образуют корпоративную закрытую группу. Главное, что их объединяет, – это сохранение приобретенного положения и привилегий. Кроме того, характер выполняемой работы, круг людей, с которыми происходит общение, постепенно развивают в государственных служащих ряд специфических качеств, таких как крайняя осторожность, склонность к секретности, скептицизм, язвительность, расположенность к интригам, презрительное отношение к людям.