Возникновение кабинета министров в Англии

Чтобы стало ясно насколько  мало было избирателей в английский парламент в XVIII веке, укажем на те, что  из 240 городов, посылавших депутатов  в палату общин, только в 22 было более одной тысячи избирателей.

Особое значение для  английской государственности XVIII века играло возникновение и развитие такой политической структуры как  кабинет министров. Странно, что  Англия и до ныне является конституционной  монархией, не имеет в чистом виде конституции, какая она к примеру, есть в ФРГ, США и России. А кабинет министров появился лишь в XVIII веке и король играл очень большую роль.

К началу XVIII века возник и оформился новый для Англии орган - кабинет министров, деятельность которого желали контролировать как король, так и парламент.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 4. НАЧАЛО ФОРМИРОВАНИЯ КАБИНЕТА МИНИСТРОВ В  АНГЛИИ

 

Подобно многим другим английским политическим учреждениям, кабинет  в окончательном виде был организован  не по королевскому повелению и не в соответствии с парламентским актом. Он ведет свое происхождение из обыкновения первых Стюартов втайне совещаться с узким кругом приближенных. Еще Яков I и Карл I любили собирать особо доверенных министров и создавать из 30—40 членов Тайного совета более малочисленный совет. Однако имена таких приближенных довольно быстро становились известными, и первый малый совет получил уничижительные прозвища "хунта", "шайка", "кабинет". Такое название было дано самому непопулярному собранию министров Карла П в 1668—1671 гг., в которое вошли, в частности, Клиффорд, Арлингтон и Бэкингем. Начальные буквы фамилий этих советников составили первые три буквы слова "кабинет".

Любимый советник Карла II канцлер лорд Кларендон выбрал из Тайного совета шесть лиц и  составил из них особый комитет со специальной миссией — заведовать сношениями с иностранными государствами. Но комитет к внешним заботам присовокупил и внутренние. Он стал собираться регулярно и превратился в учреждение, которое активно содействовало укреплению личной власти короля. Вполне понятным было недовольство парламентариев подобной перегруппировкой властных функций и должностных лиц, особенно после того как стали известны многие злоупотребления того или иного министра.

После "славной революции" и смены династии наследственная монархия в известной мере сменилась договорной ("случайной") и абсолютизм королевской власти оказался поколебленным навсегда. Однако в первых формулировках полномочий короля и парламента ничего не было сказано о Тайном совете, о кабинете и высших чиновниках королевской администрации. С приходом Ганноверской династии после 1714 г. начинается эволюция кабинета в сторону его современного статуса и деятельности. Из послушного орудия короля он превращается в учреждение, которое "сдерживает и связывает его волю" (Дюприе). Особенно перспективными оказались столкновения старых королевских слуг с вигами при Вильгельме Оранском, когда министров из числа тори удалили и в кабинете остались лица одной ориентации — либеральное крыло вигов. Эта перемена и составила содержание "бесшумной революции" 1694—1696 гг. в верхнем эшелоне власти, совершенной партией вигов. В следующее царствование королевы Анны состав кабинета был однородным или смешанным в зависимости от предпочтений королевы или интриг при дворе.

Следующий правитель  Георг I, будучи, как и его предки из Ганноверского дома, немцем по воспитанию и образованию, был мало знаком с  порядками и делами своего нового королевства и предпочитал передавать заведование внутренними делами коалиции самых ревностных приверженцев династии и доверенным министрам. Король даже не знал языка своих подданных, а его премьер Вальпол и министры не говорили ни по-немецки, ни по-французски, поэтому король вынужден был прибегать в разговоре к варварскому латинскому наречию. В силу таких неудобств он вскоре вообще перестал присутствовать на совещаниях кабинета и довольствовался докладами одного из министров о принятых решениях. Стремление к большей упорядоченности процедуры заседаний кабинета и его сплочению вызвало потребность в председательствующем — первом министре.

В 1721 г. Георг I был принужден  палатой общин поручить формирование кабинета Вальполу, и это стало памятным прецедентом, поскольку был подобран сильный и сплоченный правительственный состав, который находился у власти 22 года. Роберт Вальпол, искусный финансист и не менее талантливый парламентский политик из партии вигов, закончил свою политическую карьеру неожиданным маневром — уходом в отставку в 1741 г. после того, как ему пришлось осознать реальную невозможность управлять страной без доверия и поддержки парламента.

Состав и функции  кабинета. Вначале кабинет не был  отягощен какой-либо персональной ответственностью или рациональ­ным распределением обязанностей, скорее наоборот. При  Тюдорах звание члена Тайного совета давали чаще всего в качестве почетного титула — людям, которым, по словам историка Маколея, "никаких тайн не доверяли и у которых никаких советов не спрашивали". При Стюартах особо приближенными были носители следующих должностных обязанностей (все они назначались на эти должности королем): лорд-канцлер, лорд-казначей, хранитель тайной печати, госсекретари. После того как утвердилась практика управления при помощи кабинета министров, министрами стали называться главы всех отраслей исполнительной власти, на которые распадается повседневное управление страной, но сами отрасли не отличались упорядоченностью и строгой дифференцированностью. Кроме того, и министры не были равными по положению — одни возглавляли обособленные и автономные отрасли управленческой деятельности, другие пребывали в роли глав департаментов, находящихся в подчинении у тех или иных министерств.

До конца XIX в. существовали 11 главных отраслей управления: по делам  колоний, внутренних дел, внешних сношений, военная, финансовая и некоторые другие, а также пять второстепенных отраслей: народного просвещения, ведомство почтовое, общественных работ, ведомство по управлению делами Шотландии и Ирландии. Среди традиционных высших должностей сохранили свое значение следующие: первый лорд казначейства (эта должность обычно была связана с должностью первого министра по совместительству), председатель Тайного совета (обязанности председателя стали в основном формальными, однако в его ведении находился контроль над управлением делами народного просвещения, который сосредоточивался в руках вице-председателя), лорд-лейтенант Ирландии (он значился вице-королем, но фактическое руководство находилось в руках госсекретаря по делам Ирландии), лорд-хранитель тайной печати, канцлер герцогства Ланкастерского и др.

Одним из требований принципа разделения властей как необходимого условия предотвращения узурпации  высшей правительственной власти и  гарантированности пользования  гражданскими свободами является несовместимость  должностей в различных ветвях государственной власти — исполнительной, законодательной и судебной.

В программном документе  левеллеров "Народное соглашение" от 15 января 1649 г. было записано, что  в целях "правильной" организации  народных представителей ни один член государственного совета, ни один казначей и сборщик публичных средств и т.д. не должен, пока состоит в должности, быть избираем, и если избрание состоялось, то оно признается недействительным. То же самое относится и к практикующему юристу — если его избирают в народные представители или в государственный совет, "он признается не имеющим права заниматься судебной практикой, пока состоит в этих должностях". В Акте об устранении 1701 г. было зафиксировано аналогичное положение — "никакое лицо, которое занимает какую-либо платную должность или место, подчиненные королю, или получает пенсию от короны, не может состоять членом палаты общин". Это положение отменено, в том числе для министерских должностей, актами 1705 и 1707гг.

Сложившаяся в XVIII столетии политическая практика прочно связала статус члена правительства со статусом членства в парламенте. Министры должны быть или депутатами палаты общин или членами палаты лордов. Однако и здесь имеет место взаимное уравновешивание властей — между правительством и парламентом, отчасти между двумя палатами. Т. Джефферсон писал, что "английская конституция опирается на честность палаты общин и мудрость палаты лордов"¹. Формально монарх назначает премьер-министра "по своему усмотрению" (at His pleasure), однако непременно из членов парламентской фракции большинства.

Термин "партия" сам  по себе очень старый. В первоначальном и наиболее употребительном смысле он означал грубое политическое размежевание внутри общества, в частности некоторую  группу лиц, которые соперничают  между собой по общественно важным делам. От времен Перикла или византийских императоров до Флоренции эпохи Возрождения или Великого Новгорода с его вечевыми собраниями люди так или иначе группировались в слабосплоченные конкурирующие объединения определенной групповой ориентации (племенной, сословной, профессиональной, политической и т.д.).

Частые конфликты и  насильственные формы их разрешения, которые сопровождали такие размежевания, способствовали возникновению дурной славы и прозвищ для партийных группировок. Так, названия двух политических группировок, которые начали формироваться при Карле II и сильно поляризовались в правление Якова II, были позаимствованы, по некоторым толкованиям, из лексикона ирландских мятежников, известных критиков англо-саксонских порядков Группа консервативно и жестко настроенных роялистов, выступавших в союзе с крупной земельной знатью, получила название тори (так ирландцы именовали вымогателей), а группа противников королевского абсолютизма из числа землевладельцев, промышленников, торгово-финансовых кругов получила название виги (от слова "крылья", в том числе крылья-фланги мятежного войска). Этим названием характеризовали местных протестантов (сами ирландцы были католиками).

Иногда размежевание шло по иным основаниям и с иными  целями. В обыденном сознании и даже в восприятии образованной публики партийные группировки ассоциировались с неким "злом", с беспокоящей всех угрозой общественному порядку и делу "справедливости" при осуществлении правительственной власти. Так, в лексиконе французских публицистов революционного периода такие партийные размежевания различались между собой: "гора'у "болото", "бешеные" и др. Во время Английской революции npot изошло отмежевание более радикального крыла уравнителей ("истинные левеллеры") от более умеренного крыла этой в целом очень радикальной в масштабах общества партийной группировки.

Партии тори и вигов  не были поначалу организационно оформленными; они не собирались на съезды и не имели выборных органов. В стране существовали не члены партии, а  только ее сторонники. Основной ареной их активности был парламент и околопарламентская деятельность. Так, усилиями вигов через парламент был проведен закон о судебных гарантиях защиты свободы личности (Хабеас корпус акт 1679 г.). Бескровная "славная революция" была также их делом, но уже при совместных усилиях с группировкой тори. После утверждения кабинетной формы организации и осуществления высшей административной власти премьер-министры стали пользоваться ею для реализации партийного политического курса с опорой на поддержку в парламенте.

Вскоре обнаружилось, что если у правительства нет  поддержки в парламенте, то ему  не удается провести необходимый  за« кон или утвердить бюджет. Парламент перестает довольствоваться отвоеванными у короля законодательными и статусными полномочиями и привилегиями и постепенно берет на себя контроль за действиями исполнительной власти. Так возникает ответственное (подотчетное) правительство — ответственное в первую очередь перед парламентом. Однако в своем противостоянии парламенту правительство не во всем оставалось зависимым и беззащитным. В ответ на требование о своей отставке оно могло заручиться королевским указом о досрочном роспуске парламента и о назначении его новых выборов. Победив на выборах, сформировавшая правительство политическая партия, партия большинства в парламенте, могла остаться у власти или в случае поражения уступала место соперничающей партии.

Первый роспуск парламента, совершенный в интересах кабинета, которому угрожала отставка, произошел  при консерваторах, когда премьер-министром был Питт-младший. Он правильно оценил ситуацию и выиграл на перевыборах. Столь же успешными были маневры с роспуском критически настроенного состава парламента в 1807 и 1831 гг. Однако случались и просчеты (в 1834 и 1847 гг.). Поскольку выборы и перевыборы — вещь не только хлопотная, но и весьма дорогая, обе стороны со временем стали придерживаться более осторожной политики: парламент сдерживает правительство, а правительство — палату общин.

Размежевание сил на две крупные политические группировки, их устойчивое соперничество привели к созданию двухпартийной системы участия в создании и проведении партийно-политического курса и осуществления политической власти. Таким оказался итог длительного соперничества (с переменным успехом) партий тори и вигов. Побеждающая на выборах партия образует в парламенте фракцию большинства, ей по традиции поручают формирование персонального состава кабинета министров. Его формирует лидер парламентского большинства, будущий премьер-министр, а побежденная партия переходит в официально признаваемую и санкционируемую обычаем перманентную оппозицию, которой присваивается вполне определенный и несколько странно звучащий титул "оппозиция его (ее) величества".

Лидер английских социалистов  Г. Ласки писал в конце 30-х гг. XX столетия, что в Англии государство управлялось фактически одной партией с 1689 г. Эта партия просто разделялась на два крыла, но ссоры между ними всегда носили характер семейных раздоров и неизменно завершались компромиссами. Более проницательным выглядит суждение правоведа Лоуэлла, заметившего в работе, 1912 г., что выражение "оппозиция его величества" является "величайшим вкладом XIX века в искусство управления, так как оно предполагает, что партия, отстраненная от власти, сохраняет полную лояльность по отношению к государственным институтам и всегда готова снова прийти к власти, не нарушая политических традиций страны".

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Итак, подведем итоги. В  течение всего XVIII века получает свое развитие принцип ответственного правительства: Английский кабинет министров выделялся из Тайного совета, состав которого избирался королем. Время от времени тому или иному члену совета поручалось руководство определять ведомством. Совокупность такого рода министров составляла кабинет, не признаваемый, однако, ни законом, ни теорией. Юридически кабинета министров не существовало, а на деле он не только действовал, но и укреплялся. С помощью парламента кабинету министров удалось довольно быстро оттеснить короля. Но почти тотчас, же обнаружились противоречия между кабинетом и парламентом.

Выяснилось, что ни одно дело правительство не может стоять у власти (ни провести закон, ни утвердить  бюджет, ни набрать солдат, ни объявить войну, ни заключить мир), если оно  не имеет за собой поддержки большинства  депутатов в палате общин. Парламент уже не ограничивается законодательством. Он берет на себя контроль за исполнительной властью вторгаясь в прерогативы короны. Таким образом, возникает ответственное правительство - правительство ответственное перед парламентом (перед его нижней палатой - палатой общин).