Соотношение права ЕС с международным правом

Соотношение права ЕС с международным правом

1. Право ЕС и общепризнанные принципы и нормы международного права.

2. Международные соглашения Европейского Союза.

3. Основные мероприятия ЕС в международных отношениях.

Возникнув как составная часть международного права право ЕС затем превратилось в самостоятельную правовою систему. Соответственно, как и в случае с национальным правом, возникает вопрос определения соотношения по юридической силе двух разных правовых систем: международного права и права ЕС.

1. Общепризнанные принципы и нормы международного права.

В системе международного права высшей юридической силой обладают основные принципы, которые рассматриваются в качестве императивных (обязательных) норм.

Основные принципы представляют собой наиболее общие нормы международного права, определяющие его главное содержание и характерные черты, обладающие высшим политическим, моральным и юридическим авторитетом.

Принципы отражают и закрепляют характерные черты субъектов международного права и системы их взаимодействия. В своей совокупности принципы представляют собой хартию основных прав и обязанностей государств. Они образуют основу общего международного права и служат основным критерием правомерности поведения субъектов.

Высший юридический авторитет принципов находит выражение в том, что они отнесены к категории императивных норм (jus cogens - императивное право). Как известно, большинство норм международного права являются диспозитивными. Это значит, что по взаимному соглашению два государства и более могут по соглашению отклоняться от них в своих взаимоотношениях, например установить друг для друга более свободный режим прохода через свои территориальные воды. Отклонение от императивных норм недопустимо даже по соглашению отдельных государств в их взаимоотношениях, поскольку такие нормы порождают обязательства в отношении международного сообщества в целом. Противоречащие императивным нормам договоры являются ничтожными, т.е недействительными (ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.).

Основные принципы современного международного права зафиксированы, прежде всего, в Уставе ООН. Некоторые из них в Уставе ООН изложенные очень сжато, поэтому в ООН была проведенная работа по формулировке содержания основных принципов. Она завершилась принятием 24 октября в 1970 г. Генеральной Ассамблеей ООН Декларации о принципах международного права, которые касаются дружеских отношений и сотрудничества между государствами согласно Устава ООН. Декларация содержит семь принципов, а именно:

- принцип суверенного равенства государств;

- принцип неприменения силы или угрозы силой;

- принцип невмешательства в дела государств, относящихся к их внутренней компетенции;

- принцип самоопределения наций и народностей;

- принцип мирного разрешения споров;

- принцип сотрудничества;

- принцип исполнения международных обязательств.

Авторитетным документом, который раскрывает содержание принципов международного права, является Декларация принципов, которыми государства-участницы будут руководствоваться во взаимных отношениях (содержится в Заключительном акте Совещания из безопасности и сотрудничества в Европе, состоявшееся в Хельсинки 1 августа в 1975 г.). В нее вошли десять основных принципов, среди которых, кроме отмеченных выше, еще три:

- принцип неприкосновенности государственных границ;

- принцип территориальной целостности государств;

- принцип уважения прав человека и основных свобод.

Приверженность данным принципам Европейского Союза подтверждается в решении Суда ЕС 1998 г. по судебному делу С-162/96: «Сообщество должно осуществлять свои полномочия … придерживаясь норм международного права».

Кроме упомянутых принципов к общепризнанным нормам международного права относятся положения основных международных договоров универсального характера и, прежде всего Устава ООН. В учредительных договорах Союза имеются нормы указывающие на приверженность принципам устава ООН, что подтверждает обязательство ЕС подчиняться уставу ООН.

В сфере делегированных суверенных прав ЕС взял на себя также обязательства государств-членов, определенных в Уставе ООН, и потому должен их придерживаться, в частности, Резолюций Совета Безопасности ООН, в соответствии с Главой VII Устава ООН. Договор о Европейских сообществах провозглашает непосредственную обязанность Европейского сообщества в рамках своей компетенции обеспечивать выполнение обязательств государств-членов, в соответствии с Уставом ООН (в соответствии со ст. 25, 48). На этом Суд ЕС настоял в своем решении в деле «Юзуф», учитывая имплементацию сакционных положений Совета Безопасности ООН относительно борьбы с международными террористическими организациями и их членами (Судебное дело Т-306/01 2005 г.):

«Поскольку ... на основе Договора ... Содружество взяло на себя полномочия, которые до этого имели государства-члены в сфере применения Устава Организации Объединенных Наций, оно юридически обязано выполнять положения этого Устава ... . Учитывая вышеприведенные рассуждения, следует исходить из того, что Содружество не может ни нарушать обязательства своих государств-членов, согласно Уставу Организации Объединенных Наций, ни препятствовать выполнению этих обязательств, и что оно, в соответствии с положениями его учредительного Договора, осуществляя свои полномочия, должно обеспечить принятие любых положений, которые являются необходимым, чтобы дать возможность государствам-членам выполнить эти обязательства».

Согласно позиции Суда ЕС, мероприятия органов Содружеств, необходимые для имплементации юридически обязательных решений Совета Безопасности ООН в правовое поле Сообщества, нельзя проверять на соответствие критериям права ЕС. Следовательно, сфера контроля, осуществляемого Судом, ограничивается выяснением вопроса, нарушает ли соответствующая Резолюция Совета Безопасности ООН императивные нормы международного права (jus cogens) прежде всего в сфере фундаментальных прав человека (дело "Айади"):

«Принимая во внимание, сказанное выше, следует исходить из того, что спорные резолюции Совета Безопасности ООН не подлежат контролю со стороны Суда, и что Суд не уполномочен ставить под сомнение их легитимность, учитывая право Сообщества. Суд должен скорее объяснять и применять право Сообщества в максимально совместимый способ с обязательствами государств-членов, определенными в Уставе Организации Объединенных Наций. Однако Суд вправе контролировать соответствие спорных резолюций Совета Безопасности ООН, учитывая императивные нормы международного права (Jus cogens), которые рассматриваются как международный общественный порядок (Ordre public), распространяющийся на всех субъектов международного права, вместе с органами ООН, и отступление от которых является невозможным. Во время проверки санкционных мероприятий, которые применяет Европейское содружество, большое значение уделяется как исключениям, сделанным в интересах основных частных потребностей (предпосылкой является их проверка Комитетом по санкциям Совета Безопасности ООН), так и возможности государства, в котором лицо родилось, или государства, в котором лицо постоянно проживает, добиваться от Комитета по санкциям Совета Безопасности ООН исключения определенного лица из списка лиц, которые подпадают под санкции» (Судебное дело Т-253/03).

2. Международные соглашения Европейского Союза.

Учредительные договора наделяют Сообщества статусом юридических лиц и международной правосубъектностью. Из этого следует, в частности, что сообщества вправе вести переговоры и заключать международные договоры и соглашения с третьими государствами как двустороннего, так и многостороннего характера; сотрудничать с международными организациями и даже входить в их состав; поддерживать, по сути дела, дипломатические отношения с третьими государствами и международными организациями.

Европейский Союз обладает статусом юридического лица в ограниченных вопросах. Хотя до подписания Лиссабонского договора, ни Маастрихтский, ни Амстердамский, ни Ниццкий договоры об этом напрямую ничего не говорили. Договоры, учреждающие Союз, институциализировав общую внешнюю политику и политику безопасности, обошли молчанием вопрос о международной правосубъектности Союза. На практике, однако, Союз фактически этой правосубъектностью обладал. Это явно вытекает из ст. 24 Договора о Союзе, которая наделяет Совет правом принимать решение о заключении договоров с третьими государствами и международными организациями, которые относятся к сфере общей внешней политики и политики безопасности. Надо также учитывать, что органы политического руководства и институты являются общими для Сообществ и Союза. Эти последние, участвуя в международных переговорах или обладая членством в международных организациях, представляют Союз в целом. Постоянные представительства (делегации) формально выступают как представительства Европейской комиссии, то есть, института единого для Сообществ и Союза. В рамках Союза создан специализированный аппарат внешнеполитического сотрудничества. Руководитель государства-члена, осуществляющего председательствование в Союзе (ротация происходит каждые 6 месяцев), выступает в роли верховного представителя Союза в сфере международных отношений.

На уровне общих принципов ответ на вопрос, какое место занимают международные договоры в системе источников права Сообществ, был дан учредительными договорами и уточнен Судом ЕС. Они признали международный договор, обязывающий Сообщества, интегральной составной частью права Сообществ. Речь в данном случае идет не об актах, вырабатываемых и заключаемых внутри Сообществ. В отличие от них, международные договоры с третьими государствами и международными организациями полностью подпадают под действие режима международных договоров, установленного соответствующими международными конвенциями. Вместе с тем, порядок заключения договора и статус договоров, налагающих обязательства на Сообщества, зависит одновременно от нормативных предписаний европейского права, изложенных в учредительных договорах, актах вторичного права и решениях Суда ЕС.

В самом общем виде положение, подтверждающее право Сообществ заключать международные соглашения, сформулировано в ст. 300 Договора о ЕС, первоначальная редакция которой подверглась в последующем существенным изменениям. Согласно п.1 данной статьи «во всех случаях, когда положения Договора о ЕС предусматривают заключение соглашения между Сообществом и одним или несколькими государствами или международной организацией, Комиссия направляет рекомендацию Совету, который уполномочивает ее на открытие переговоров. Эти переговоры проводятся Комиссией, консультирующейся со специальными комитетами, назначенными Советом в целях оказания ей помощи в выполнении этой задачи, и в рамках директив, направленных ей Советом».

Приведенное положение вызвало довольно острую дискуссию и породило различные точки зрения. Государства-члены ЕС отстаивали ограничительное толкование статьи. Они считали, что международные переговоры и заключение соглашений Сообществом могут иметь место лишь в тех случаях, когда на это содержится прямое указание в учредительном договоре (например, подписание торговых соглашений по ст. 113 или соглашений об ассоциации по ст. 310).

В противовес этому, Комиссия настаивала на расширительном понимании ст. 300, ссылаясь на концепцию параллельных полномочий. Согласно этой статье передача в ведение Сообществ суверенных прав и наличие исключительной компетенции предполагают осуществление Сообществом своих прерогатив не только внутри ЕС, но и в сфере внешних сношений.

Дискуссии, продолжавшейся, без малого, двадцать лет, подвел, своего рода, итог Суд ЕС. В решении по делу Комиссия против Совета от 31 марта 1971 г. Суд ЕС, используя доктрину подразумеваемых полномочий, пришел к выводу, что институты Сообществ обладают всеми полномочиями, необходимыми для осуществления миссии, возложенной на них учредительными договорами. Соответственно, по общему правилу, всякий раз, когда соглашение с третьими государствами представляется необходимым для реализации «внутренней» компетенции ЕС, институты Сообщества наделяются полномочиями по заключению таких соглашений. Больше того, с момента вступления в силу этих общих норм, а они могут регулировать практически все сферы, отнесенные к исключительному ведению Сообществ, только Сообщество может принимать на себя и выполнять договорные обязательства в отношении третьих государств, затрагивающие сферу применения права Сообществ.

Два вывода, имевших особенно большое значение для определения основ и пределов международной правосубъектности Сообществ, следовали из этого решения. Во-первых, Сообщества обладают в сфере внешних сношений полномочиями на заключение международных договоров, если они являются как бы продолжением внутренней компетенции Сообществ (концепция параллелизма). Во-вторых, исключение из этой сферы государств-членов обуславливается не самим фактом подписания договора, а введением в действие общей нормы, регулирующей соответствующие правоотношения. До создания последней сохраняется, как бы, смешанная компетенция.

На уровне учредительных договоров был решен и другой, принципиально важный для определения взаимоотношений европейского и международного права вопрос - о международных обязательствах государств-членов, взятых до их вступления в Сообщества и Союз.

Ст. 307 определила, что «права и обязанности, вытекающие из соглашений, заключенных до 1 января 1958 г., а для вновь вступающих государств - до даты их вступления, одним или несколькими государствами-членами, с одной стороны, с одним или несколькими третьими государствами, с другой, не затрагиваются положениями настоящего договора». Из приведенного текста и схожей по юридической значимости ст. 306 явствует, что международные обязательства, принятые государствами до их вступления в Сообщества и Союз, сохраняют свою силу и после их вступления. Такое положение полностью соответствует одному из ведущих принципов общего международного права.

Проблема возникает, собственно говоря, лишь в том случае, если постановление ранее заключенного соглашения вступает в противоречие с положениями права Сообществ. В соответствии с той же статьей Договора о ЕС в этом случае соответствующее государство-член должно прибегнуть ко всем необходимым мерам для устранения коллизии. Оно может в этом случае рассчитывать на поддержку других членов ЕС, которые вырабатывают общую позицию. В третьем абзаце той же статьи дается обоснование необходимости соответствующих действий.

Тем не менее, общие принципы договора должны соблюдаться и не должны ставиться под сомнение. Решения Суда ЕС подтверждают обязательность для Сообществ не только должным образом заключенных и введенных в действие международных договоров, но и необходимость соблюдения обычного международного права. Суд ЕС подтвердил также обязательность для Сообществ постановлений, вынесенных институтами, созданными на основе договоров об ассоциации, в которых Сообщества являются одной из сторон, и учредительных актов, которые открыто или молчаливо предусматривают такую обязательность.

Теория и практика применения европейского права проводят различие между тремя категориями договоров, оказывающих воздействие на формирование и эволюцию права Сообществ.