Роль ООН в урегулировании и предотвращении международных конфликтов

Но каждый конфликт уникален по своей природе, поэтому на данном этапе пока не удается создать  универсальной системы раннего  предупреждения. Однако создание такой  системы, которая будет располагать  данными о социально-экономической  обстановке в различных странах, является одним из наиболее важных направлений деятельности исследовательских  научных центров ООН. 

Выявление самых первых признаков  возникновения вооруженного конфликта  сегодня зиждется на мониторинге  ситуации непосредственно на региональном уровне. В данной сфере ООН опирается  на своих представителей в различных  странах по всему миру, региональные организации, НПО и гражданское  общество. Кроме того, согласно статье 35 Устава Организации Объединены Наций  как любой Член ООН, так и заинтересованное государство, не являющееся Членом Организации, могут довести до сведения Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи  о любом споре или ситуации, которая может привести к международным  трениям и вызвать спор.

Исходя из опыта урегулирования конфликтов, успешно осуществленных ООН в конце восьмидесятых  и начале девяностых годов (Намибия, Никарагуа, Сальвадор), Генеральный  секретарь ООН в «Повестке  дня для мира» 1992 г. посвятил целую  главу вопросу предотвращения конфликтов. Новым в его докладе было создание концептуальной связи между различными этапами эскалации конфликта  и теми действиями политического  характера, которые могут исправить положение. К последним относятся предотвращение конфликта, предотвращение перерастания разногласий в конфликт и ограничение распространения насилия, если оно имеет место. Последние действия открывают также путь к управлению конфликтом – подходу, который концептуально обосновал прямое вмешательство со стороны, совершаемое с целью ограничения эскалации насилия путем использования мирных средств, а при необходимости даже средств принуждения.

Методы ООН в урегулировании и предотвращении

международных конфликтов.

На чрезвычайном заседании  Совета Безопасности в 1992 г. — первом на уровне глав государств и правительств — мировые лидеры обратились с  просьбой к Генеральному секретарю  ООН подготовить рекомендации по усилению влияния Организации Объединенных Наций в превентивной дипломатии, миротворчестве и поддержании мира. Генеральный секретарь Б. Бутрос-Гали в 1992 г. выдвинул ряд предложений  в своем докладе «Повестка  дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира».

Эти предложения включали создание системы раннего предупреждения возникновения угрозы миру; развертывание сил ООН на территории, где определенно возможен конфликт, до начала военных действий; создание специальных военных миротворческих формирований для применения их в случае, если встанет вопрос о необходимости прекращения огня, что выходит за рамки миссии по поддержанию мира; более активное привлечение региональных организаций к сотрудничеству в превентивной дипломатии, миротворчестве и поддержании мира.

В итоге совещаний Рабочей  группы Генеральная Ассамблея вручила  Генеральному секретарю ООН открытый мандат на осуществление превентивной дипломатии и расширение полномочий Организации Объединенных Наций  по выявлению потенциальных конфликтных ситуаций. В итоге для урегулирования конфликтов были предложены четыре направления: превентивная дипломатия, миротворчество, поддержание мира и миростроительство.

Превентивная  дипломатия ООН подразумевает непрерывное отслеживание возможных источников напряженности внутри и среди государств с целью сдерживания и урегулирования возможных конфликтов. При этом первостепенное внимание уделяется коренным причинам конфликтов. ООН исходит из того, что превентивная дипломатия должна быть внешне сдержанной, чтобы не привлекать к потенциальному конфликту излишнее международное внимание.

Миротворчество  ООН- другой надежный инструмент урегулирования конфликтов. Свою актуальность и эффективность с точки зрения затрат показала дипломатия и, в частности, посредничество. Миротворчество предполагает использовать имеющиеся в распоряжении ООН юридические рычаги. Операции по поддержанию мира включают существенный гражданский компонент. Сейчас силы по поддержанию мира чаще развертываются с целью не только прекращения огня, но и содействия политическому урегулированию.

Это предполагает привлечение  сил по поддержанию мира к такой  деятельности, как сбор оружия, обезоруживание и демобилизация ополчений, наблюдение за выборами и надзор за полицейскими формированиями и даже их подготовка. Из пассивного наблюдателя войска по поддержанию мира превращаются в  активного участника процесса политического  урегулирования. У операций ООН по поддержанию мира, несомненно, есть некоторые уникальные преимущества, которых ни у кого больше нет, включая  универсальный характер их мандата  и богатый опыт организации таких  операций.

К помощи вооруженных сил  ООН ("голубых касок") довольно часто прибегают в случае возникновения  вооруженного конфликта. Они представляют собой многонациональные формирования, создание которых на основе решения  Совета Безопасности предусмотрено  Уставом ООН. Идея об использовании  вооруженных сил под эгидой ООН  была выдвинута при урегулировании Суэцкого кризиса в 1956 г. канадским  министром иностранных дел Л. Пирсеном (за что он получил Нобелевскую  премию мира) и поддержана тогдашним  генеральным секретарем ООН Д. Хаммаршельдом. Впоследствии войска ООН участвовали  в миротворческих операциях в  Африке, Азии, Европе, Центральной Америке. Так, в 1973 г. войска ООН были оперативно размещены на Ближнем Востоке, что  позволило снизить напряженность, вызванную продвижением израильских  войск вглубь египетской территории. Вооруженные силы ООН выполняли  также миротворческие функции на Кипре, в Ливане и во многих других "горячих точках" планеты. Миротворческие силы могут находиться в зоне конфликта  долго, оставаясь там и после  достижения договоренностей, как это  было, к примеру, на Кипре, где их задача заключалась в недопущении  столкновений между представителями  греческой и турецкой общин. На Кипре  они выступали гарантом того, что  не начнется новый виток вооруженного противостояния.

Использованию миротворческих сил ООН предшествовала деятельность военных наблюдателей, получившая затем  довольно широкую практику. Группа военных наблюдателей ООН присутствовала в Индии и Пакистане, на Ближнем  Востоке. Задача военных наблюдателей (и в этом их отличие от "наблюдателей за ходом переговоров") сводится в основном к наблюдению за выполнением  перемирия, выявлению фактов его  нарушения и предоставлению докладов Совету Безопасности ООН.

Одновременно с введением  миротворческих сил часто создается  буферная зона с тем, чтобы развести вооруженные формирования противоборствующих сторон. Практикуется также введение зон, свободных от полетов, для того чтобы предотвратить нанесение  бомбовых ударов с воздуха одним  из участников конфликта.

В некоторых конфликтах на военных возлагаются дополнительные функции, в то числе доставка гуманитарной помощи гражданским лицам (эта функция  активно реализовывалась, в частности, в Боснийском конфликте), обеспечение  проведения свободных выборов (как, например, в Намибии).

Однако наряду с позитивными  моментами использование вооруженных  подразделений имеет целый ряд  ограничений и негативных моментов.

Прежде всего, миротворческие войска не всегда могут быть введены. Государства, на территорию которых  они вводятся, должны дать согласие на их размещение. Страны могут отказаться принять миротворческие войска, рассматривая введение последних как вмешательство  в их внутренние дела. Довольно остро  стоит проблема нейтральности вооруженных  формирований: насколько они воспринимаются противоборствующими сторонами  как нейтральные, а не поддерживающие ту или иную сторону в конфликте. Нередко они подвергаются нападкам с обеих сторон, которые обвиняют их в необъективности, предвзятости.

Проблема нейтральности  может быть частично решена путем  одновременного введения различных  войск (коллективных миротворческих сил). Подобные действия позволяют до некоторой  степени повысить "степень объективности", хотя не снимают полностью проблемы: и при одновременном введении различными странами миротворческих войск  они могут обвиняться в необъективности. Кроме того, при введении коллективных миротворческих сил нередко возникает  еще одна проблема - несовпадение оценки ситуации у различных субъектов  миротворческого процесса. В этом случае под вопросом оказывается  эффективность их действий. Кроме  того, возникает опасность конфликта  между теми странами, чьи войска были введены.

Еще один путь, который позволяет  несколько повысить уровень восприятия вводимых войск как нейтральных, - следование принципу ООН, согласно которому страна, находящаяся в охваченном конфликтом регионе и прямо или косвенно заинтересованная в том или ином его исходе, обычно не участвует в урегулировании. По этой же причине доминирующая в регионе держава не должна иметь никаких преимуществ в проведении миротворческих акций. Однако на практике этот принцип трудно выполним. Аргументом здесь, как правило, является защита национальной безопасности и обеспечение прав своих граждан, находящихся в зоне конфликта.

И, наконец, самая большая  проблема заключается в том, что  введение миротворческих сил не заменяет политического урегулирования конфликта. Этот акт может рассматриваться  только как временный - на период поиска мирного решения.

Постконфликтное миростроительство предполагает осуществление комплексных и скоординированных действий (политических, правовых, институциональных, военных, гуманитарных, правозащитных, экологических, экономических, социальных, культурных или демографических), направленных на устранение основных причин насилия и создание инфраструктуры прочного мира и безопасности.

ООН сегодня опирается  на взаимодополняющее применение этих четырех инструментов разрешения конфликтов, хотя в последнее время практика претерпевает кардинальные изменения. Поскольку причины конфликтов различаются от страны к стране, то нет стандартной модели постконфликтного миростроительства.

В Уставе Организации Объединенных Наций нет конкретного упоминания об операциях по поддержанию мира. В то же время, согласно Уставу ООН, на Совет Безопасности возлагается ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Совет Безопасности учреждает миссии по поддержанию мира и определяет их мандат, размер, масштабы и продолжительность операций, основываясь на рекомендациях, в том числе финансовой информации, представленных ему Генеральным секретарем. Бюджет операции принимается решением Генеральной Ассамблеи. Пять постоянных членов Совета — Китай, Российская Федерация, Соединенное Королевство, Соединенные Штаты и Франция - могут наложить вето на любоерешение, касающееся операций по поддержанию мира.

Генеральный секретарь осуществляет руководство и управление операциями ООН по поддержанию мира и представляет Совету Безопасности отчет о ходе осуществления миссий.

Для более четкой координации  миротворческих миссий был учрежден Департамент операций по поддержанию мира. Опираясь на этот орган, Генеральный секретарь разрабатывает политику, процедуры и выносит рекомендации относительно учреждения новых и функционирования уже осуществляемых миссий.

Совет Безопасности может  оказать дипломатическое и политическое давление на участников конфликта или  предоставить средства для урегулирования спора, направить миссии по сбору  информации или специальную посредническую миссию.

В свою очередь, Генеральная  Ассамблея может использовать силу мирового общественного мнения для  оказания влияния на стороны конфликта. Дипломатические контакты Генерального секретаря могут привести к началу переговоров и прекращению военных  действий. Если соглашение о перемирии  не достигнуто, то Совет Безопасности вправе развернуть операцию по поддержанию мира.

Другое распространенное средство воздействия третьей стороны  на участников конфликтов, имеющее  ограничительный и принудительный характер, - это введение санкций. Санкции довольно широко используются в международной практике. Они вводятся государствами по собственной инициативе или по решению международных организаций. Введение санкций предусматривается Уставом ООН в случае угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии со стороны какого-либо государства.

В отдельных случаях Совет  Безопасности может санкционировать  применение государствами-членами  «всех необходимых средств», в  том числе силы, для урегулирования вооруженного конфликта. Подобные принудительные меры, такие, например, как восстановление суверенитета Кувейта в 1991 г. или  восстановление законного правительства  Гаити в 1994 г., осуществлялись под  контролем участвующих государств.

В отличие от введения миротворческих сил, санкции не предполагают согласия того, в отношении кого они вводятся. Существуют разные виды санкций. Торговые санкции касаются импорта и экспорта товаров и технологий, причем особое внимание уделяется тем из них, которые  могут использоваться в военных  целях. Финансовые санкции включают в себя запрет или ограничения  на предоставление займов, кредитов, а  также на инвестиции. Используются и политические санкции, например исключение агрессора из международных организаций, разрыв с ним дипломатических отношений. 
Аргументами за применение санкций к воюющим сторонам обычно служат следующие соображения:

• «развитие отношений  с государством, которое не стремится  к мирному урегулированию противоречий, означает политическую и экономическую поддержку конфликта;

• многие виды продукции, особенно в сфере электронной промышленности, могут быть использованы участниками  конфликта в военных целях, что  в еще большей степени усилит конфликт;

• если иностранные фирмы  или иностранный капитал играют значительную роль в экономике конфликтующих  стран, то их вывод ослабит режим  властей, а это может способствовать изменению его политического курса в отношении конфликта».

Наряду с положительными моментами, санкции, как и введение вооруженных сил третьей стороной, чреваты многими негативными  последствиями. Прежде всего, сами по себе санкции не решают проблемы политического  урегулирования конфликта. Предпринимаемые  для того, чтобы побудить участников прекратить конфликт, санкции приводят к изоляции этих стран от внешнего мира. В результате возможность влиять на конфликт извне с целью поиска его разрешения мирными средствами оказывается ограниченной.