Иммиграционная политики Европейского союза: опыт для ЕврАзЭс

 
К первой группе прав, гарантирующих  уважение человеческого достоинства  и демократические свободы, можно  присоединить и право иммигрантов  на культурное разнообразие (ст.22), которое  формально попадает под вторую категорию  прав. Непосредственно ко второй категории относятся право на свободу передвижения и проживания в любом из государств-членов (ст.15(2) и ст.45); отсутствие дискриминации по признаку гражданства (ст.21(2). В отношении этих прав Хартия идет несколько дальше Директивы о статусе резидента, устраняя ограничения и неравенства для иммигрантов, содержащиеся в Директиве. Право граждан на прозрачность и подотчетность действий администрации ЕС (ст.41); доступ к документации институтов ЕС (ст.42); право аппелировать к омбудсмену (ст.43) и право на петицию (ст.44) распространяются не только на граждан Евросоюза, но и третьих стран, легально проживающих в государствах-членах или имеющих там зарегистрированный офис. 
 
Наконец, третья группа включает дипломатическую защиту (ст.46), а также политическое участие – право избирать и быть избранным в Европейский парламент (ст.39), а также участвовать в местных выборах (ст.40). Этими правами обладают исключительно граждане ЕС. 
 
Реализуя концепцию на практике, институты ЕС совершили некоторые действия, наиболее важным из которых следует считать принятую в январе 2003 года Директиву о статусе граждан третьих стран, легально проживающих в государствах-членах ЕС (вступила в силу в январе 2006 года)¹⁷. В соответствии с этим документам, иммигрант, проживший в ЕС не менее пяти лет без перерыва, имеющий достаточные финансовые средства и медицинскую страховку, получает статус резидента Евросоюза. Данный статус защищает его от высылки из страны (например, в случае, если он потеряет работу), предоставляет право свободного передвижения наравне с гражданами ЕС. Директива гарантирует и ряд других важных прав для резидента: право на проживание в любом из государств-членов; право на труд, образование, профессиональное обучение; право на семейное воссоединение; право на образование ассоциаций. 
 
Важно отметить, что в последние годы институты ЕС стали делать значительно больший акцент на обязанности граждан и легальных иммигрантов, а не только на их права. Все проживающие в Евросоюзе лица обязаны подчиняться национальным законам (например, платить налоги), а также законодательству ЕС - это бесспорно. Обязанность поддерживать ценности и принципы, зафиксированные в Договорах и Конституции, представляется противоречивым вопросом, так как не подкреплена юридически и вызывает возражение ряда религиозных организаций. Концепция ‘цивильного гражданства’ не приемлет экзаменов на знание конституции и клятвы в лояльности, которое требуют ряд государств-членов при предоставлении гражданства. В стадии обсуждения находится также необходимость распространения на иммигрантов воинской обязанности. 
 
Идеальная модель, предложенная институтами Евросоюза, представляется продуманной и сбалансированной. Вопрос в том, как она будет реализована на практике государствами-членами? Предполагается, что государства-члены разрабатывают свои подходы в рамках концепции в четырех сферах:

•  
  снятие барьеров для доступа иммигрантов на рынок труда;
•  
  воссоединение семей;
•  
  борьба с расовой, этнической и религиозной дискриминацией;
•  
  облегчение натурализации иммигрантов

 
Статус резидента дает возможность  иммигранту, давно проживающему в  одной из стран Евросоюза, участвовать  в социально-экономической и политической жизни страны, не теряя связи со своей родиной. Речь идет даже о предоставлении иммигрантам возможностей сохранения статуса резидента в случае длительного отсутствия в ЕС¹⁸. 
 
На первом этапе происходит имплементация положений директив ЕС в национальные законы, приведение их в соответствие со стандартами ЕС. Однако, Комиссия не обладает преимущественными полномочиями в формировании законодательства в данной сфере: несмотря на то, что по Амстердамскому договору иммиграционная политика была изъята из исключительной компетенции национальных государств и перенесена в «первую опору» — на наднациональный уровень, государства-члены продолжают играть значительную роль. До самого последнего времени они скорее были склонны реагировать на конъюнктурные моменты усиления иммиграционного давления или возникающие проблемы интеграции иммигрантов в общество, чем объединить усилия и сформулировать общую стратегию в области иммиграции. Даже необходимость гармонизации законодательств, заявленная Договором о Европейском Союзе, ставилась под сомнение некоторыми странами, поэтому крайне трудно было достигнуть политического консенсуса в Совете по утверждению той или иной общей инициативы, согласовать различные подходы к такой чувствительной и неоднозначной проблеме, как иммиграция. Реализовать концепцию «цивильного гражданства» будет сложно на уровне национальных государств, если исходить из существования традиционно различных моделей интеграции иммигрантов, в основе которых лежат различные принципы натурализации: республиканская или ассимиляционная модель , изоляция, мультикультурализм. При всем этом ни одну из моделей на сегодняшний день нельзя назвать успешной, даже мультикультурализм, традиционно считавшийся идеальной моделью и стандартом, который взял на вооружение Европейский союз, также находится в состоянии кризиса. Поэтому наряду с приверженностью мультикультурализму всё чаще раздаются голоса в пользу модели «доминирующей культуры», в рамках которой приезжее население вносит свой определенный вклад в социально-культурное наследие страны, не претендуя на его коренное изменение. 
 
Концепция «цивильного гражданства» представляет несомненный интерес и для формирования иммиграционной политики как для России, так и в рамках ЕврАзЭС. Cовременное состояние, а также перспективы развития российской иммиграционной политики существенно отличаются от подхода Европейского Союза, который, если и делает некоторые шаги по пути отказа от политики «нулевой иммиграции», тем не менее, никак не поддерживает тезис об иммиграции в качестве замещения вакансий на рынках труда и решения демографических проблем. Хотя, пожалуй, утверждение о коренном отличии российской иммиграционной политики, находящейся в процессе становления, от западноевропейской, не совсем точно. 
 
Скорее можно говорить о некотором отставании российской политики от иммиграционной политики ЕС и его стран-членов приблизительно на 35-40 лет. Тезис о жизненной необходимости привлечения иммигрантов для развития западноевропейской экономики был крайне популярен в конце 1960-х-начале 1970-х гг., когда поощрялся въезд иммигрантов из Северной Африки и Турции в страны ЕС. Правительства принимающих стран не могли тогда предвидеть всех социально-экономических последствий принятых ими решений. Сегодня в России противоречивыми представляются перспективы развития формирующейся иммиграционной политики — легализации незаконных иммигрантов (эта мера неоднократно применялась странами ЕС, принимающими иммигрантов, но ни в коей мере не поправила положение дел), поощрения иммиграционного притока, облегчение режимов пересечения границ с южными соседями при одновременном ужесточении мер против незаконного въезда и применения нелегальной рабочей силы. 
 
Россия – многонациональное и многоконфессиональное государство. Однако, это не значит, да это уже и видно на практике, что проблемы интеграции иммигрантов обойдут ее стороной. Для усиления позитивных элементов привлечения иностранной рабочей силы необходима осторожная и очень продуманная политика с учетом европейского опыта, но лишь того, который принес положительные результаты. Поэтому для России, как и для ЕврАзЭС крайне важно, как удастся европейским странам преодолеть кризис существующих моделей интеграции и разработать новые подходы к решению проблемы. 
 

 
1 Евразийский дом. Информационно-аналитический  портал, 6 апреля 2007

^

2 Выступление  генерального секретаря Евразийского  экономического сообщества Григория  Рапоты на экономическом форуме  ОБСЕ, Прага, 23 мая 2005 г.

 
3 Информационное агенство «Казахстан  сегодня» http://www.kz-today.kzб 2.10.2007

 
4 Central Asian News. Центральноазиатская новостная  служба, 20 ноября 2007

 
5 Миграция. Центральная Азия. Казахстан, 30.06.2005 http://www.liter.kz -»

 
6 The European Council (Lisbon), 23- 24 March, “Open Method of Co-ordination”  (OMC)

 
7 The Hague programme. Ten Priorities for the next Five Years. 10 May 2005

 
8 Commission Communication on a Common Policy on Illegal Immigration (COM(2001)672) of 15 November 2001 

 
9 Войников В.В. Правовые аспекты  миграционной политики ЕС. Текст  выступления, подготовленного для  IV Форума «Диалог цивилизаций», Родос, 27 сентября-1 октября 2006

 
10 Comprehensive plan to combat illegal immigration and trafficking of human beings in the European 
 
Union, 28 February 2002, OJ C 142 of 14 June 2002

 
11 Green Paper on a Community Return Policy on Illegal Residents (COM(2002)175)(10 April 2002

 
12 Кудрина Л.В. Пространство свободы, безопасности и правопорядка. Европейский Союз: факты и комментарии, выпуск 48 http://www.edc-aes.ru/site/ru/union/archive/vipusk_48.html

 
13 Там же

 
14 Policy Plan on Legal Migration (21 Dec 2005) (COM(2005)669)

 
15 Кудрина Л.В. Пространство свободы, безопасности и правопорядка. Европейский Союз: факты и комментарии, выпуск 48, апрель-июнь 2007, http://www.edc-aes.ru/site/ru/union/archive/vipusk_48.html

 
16 Термин предложен в Сообщении  Комиссии ЕС об иммиграции, интеграции  и занятости в июне 2003 года. Согласно  ему иммигрантам должны быть  обеспечены определенные основные  права и обязанности, которые  они будут приобретать постепенно  с прошествием лет. Со временем, даже не пройдя процедуру натурализации,  они сравняются в правах с  гражданами принимающей страны. Presidency Conclusions – Thessaloniki, 19 and 20 June 2003

 
17 Status of third-country nationals who are long-term residents in the EU : deadline for rules to take effect on 23 January 2006 (20 Jan 2006)

 
18 Bauböck R.Civic citizenship – A New Concept for the New Europe// Managing Integration. The European Union.s responsibilities towards immigrants. Rita Süssmuth / Werner Weidenfeld (eds.), P.165