Выборные должностные лица местного
самоуправления могут осуществлять свои
полномочия на постоянной основе в соответствии
с Федеральным законом «Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации» и уставом муниципального
образования. Депутаты представительного
органа муниципального образования осуществляют
свои полномочия, как правило, на непостоянной
основе. На постоянной основе могут работать
не более 10 процентов депутатов от установленной
численности представительного органа
муниципального образования, а если численность
представительного органа муниципального
образования составляет менее 10 человек
— 1 депутат.
Выборные должностные лица местного
самоуправления не могут быть депутатами
Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации, членами Совета
Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации, депутатами законодательных
(представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации,
занимать иные государственные должности
Российской Федерации, государственные
должности субъектов Российской Федерации,
а также государственные должности государственной
службы и муниципальные должности муниципальной
службы.
Осуществляющие свои полномочия на постоянной
основе депутаты, члены выборного органа
местного самоуправления, выборные должностные
лица местного самоуправления не вправе
заниматься предпринимательской, а также
иной оплачиваемой деятельностью, за исключением
педагогической, научной и другой творческой
деятельности.
Гарантии прав депутатов, членов выборных
органов местного самоуправления, выборных
должностных лиц местного самоуправления
при привлечении их к уголовной или административной
ответственности, задержании, аресте,
обыске, допросе, совершении в отношении
их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных
действий, а также при проведении оперативно-розыскных
мероприятий в отношении депутатов, членов
выборных органов местного самоуправления,
выборных должностных лиц местного самоуправления,
занимаемого ими жилого и (или) служебного
помещения, их багажа, личных и служебных
транспортных средств, переписки, используемых
ими средств связи, принадлежащих им документов
устанавливаются федеральными законами.
Депутат, член выборного органа местного
самоуправления, выборное должностное
лицо местного самоуправления не могут
быть привлечены к уголовной или административной
ответственности за высказанное мнение,
позицию, выраженную при голосовании,
и другие действия, соответствующие статусу
депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного
лица местного самоуправления, в том числе
по истечении срока их полномочий. Данное
положение не распространяется на случаи,
когда депутатом, членом выборного органа
местного самоуправления, выборным должностным
лицом местного самоуправления были допущены
публичные оскорбления, клевета или иные
нарушения, ответственность за которые
предусмотрена федеральным законом.
2.2. Представительные органы
местного самоуправления
Представительный орган играет
особую роль в системе местного самоуправления.
В соответствии с федеральным законодательством
представительный орган наделяется полномочиями
по решению ряда вопросов, которые не могут
передаваться исполнительным органам
власти. К исключительному ведению представительных
органов местного самоуправления относится:
1) принятие общеобязательных
правил по предметам ведения
муниципального образования, предусмотренных
уставом муниципального образования;
2) утверждение местного
бюджета и отчета о его исполнении;
3) принятие планов и
программ развития муниципального
образования, утверждение отчетов
об их исполнении;
4) установление местных
налогов и сборов;
5) установление порядка
управления и распоряжения муниципальной
собственностью;
6) контроль за деятельностью
органов местного самоуправления
и должностных лиц местного
самоуправления, предусмотренных уставами
муниципальных образований.
Федеральный закон 2003 г. использует
понятие "представительный орган муниципального
образования", но не дает его определения
в Законе. Как бы подчеркивается, что представительный
орган существует в конкретном муниципальном
образовании, а не как всеобщая характеристика
местного самоуправления. На деле, конечно,
представительный орган является обязательным
элементом местного самоуправления практически
во всех муниципальных образованиях, кроме
самых малонаселенных.
В муниципальных районах по
Федеральному закону 2003 г. "Об общих
принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" (ч. 4 ст. 35) допускается
два варианта создания представительного
органа. Этот орган может:
1) состоять из глав
поселений, входящих в состав
муниципального района, и из депутатов
представительных органов указанных
поселений, избираемых представительными
органами поселений из своего
состава в соответствии с равной,
независимо от численности населения
поселения, нормой представительства,
определяемой в порядке, установленном
данной статьей Федерального
закона;
2) избираться на муниципальных
выборах на основе всеобщего
равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании.
При этом число депутатов, избираемых
от одного поселения, не может
превышать две пятые от установленной
численности представительного
органа муниципального района.
Таким образом, представительный
орган муниципального района создается
путем делегирования или же посредством
прямых выборов. Поскольку избрание депутатов
в приведенном тексте поставлено на второе
место, можно трактовать норму так, что
Закон прежде всего предполагает делегирование.
Данный порядок создания представительного
органа если и именовать выборами, то это
будут косвенные или многостепенные выборы:
ведь главу поселения сначала избрали
на данную должность и в силу этого он
получил право войти в состав представительного
органа муниципального района - по должности;
депутаты представительных органов поселений
были сначала избраны населением, а затем
они из своей среды избрали (делегировали)
представителей в районный представительный
орган. Но для этого варианта в не меньшей
степени подходит термин "формирование"
представительного органа муниципального
образования.
Создание представительного
органа посредством многостепенных выборов
происходит следующим образом. Инициатива
создания такого органа может исходить
от представительного органа одного из
поселений на территории района и оформляться
его решением. В решении указываются предлагаемая
норма представительства депутатов от
поселений, которая должна быть одинаковой
независимо от численности избирателей
поселения, а также день начала работы
сформированного представительного органа.
В течение одного года со дня
выдвижения соответствующей инициативы
ее должны поддержать представительные
органы не менее чем двух третей поселений,
входящих в состав муниципального района,
- принятием соответствующего решения.
В решении указываются предлагаемая норма
представительства депутатов представительных
органов поселений в представительном
органе муниципального района, а также
день начала работы сформированного в
соответствии с указанным порядком представительного
органа муниципального района. День начала
работы данного органа не может быть ранее
дня истечения срока полномочий представительного
органа муниципального района, который
ранее избирался населением путем прямых
выборов.
Однако указанные шаги должны
быть дополнены еще одним. Федеральный
закон 2003 г. говорит: установленный порядок
формирования представительного органа
муниципального района закрепляется в
уставе муниципального района в течение
одного месяца со дня начала работы соответствующего
представительного органа муниципального
района, т.е. после начала работы вновь
сформированного представительного органа
новый порядок его создания надо отразить
в уставе муниципального района.
Более того, прежний порядок,
когда применялись прямые выборы, может
быть изменен не ранее чем через два года
со дня начала работы избранного представительного
органа муниципального района.
В Федеральном законе 2003 г. "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
(ст. 2) записано, что депутат - член представительного
органа поселения, муниципального района,
городского округа или внутригородской
территории города федерального значения.
Исходя из этого депутатами надо считать
как лиц, избранных населением (избирателями)
соответствующего муниципального образования
в представительный орган на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права
при тайном голосовании, так и лиц, ставших
членами представительного органа муниципального
района, сформированного из глав муниципальных
образований поселений и делегированных
в этот орган депутатов представительных
органов поселений.
Деятельность представительного
органа местного самоуправления осуществляется
в различных организационно-правовых
формах, которые включают в себя сессии,
работу постоянных и временных комиссий,
комитетов, депутатских групп, фракций
и т.п. и, конечно, работу каждого отдельного
депутата.
Сессию можно считать основной
организационной формой деятельности
представительного органа, она включает
в себя его заседания (можно также сказать
- пленарные заседания), а также работу
комиссий, комитетов и иных подразделений,
объединенных единой повесткой.
Главенство сессии как коллективной
формы работы депутатов, и прежде всего
их заседания (пленарного заседания), определяется
следующими факторами. Только в рамках
заседания могут быть решены наиболее
важные вопросы жизнедеятельности муниципального
образования. Федеральный закон 2003 г. к
исключительной компетенции представительного
органа муниципального образования отнес
следующие вопросы (ч. 10 ст. 35):
1) принятие устава муниципального
образования и внесение в него
изменений и дополнений;
2) утверждение местного
бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение
и отмена местных налогов и
сборов в соответствии с законодательством
Российской Федерации о налогах
и сборах;
4) принятие планов и
программ развития муниципального
образования, утверждение отчетов
об их исполнении;
5) определение порядка
управления и распоряжения имуществом,
находящимся в муниципальной
собственности;
6) определение порядка
принятия решений о создании,
реорганизации и ликвидации муниципальных
предприятий и учреждений, а также
об установлении тарифов на
услуги муниципальных предприятий
и учреждений;
7) определение порядка
участия муниципального образования
в организациях межмуниципального
сотрудничества;
8) определение порядка
материально-технического и организационного
обеспечения деятельности органов
местного самоуправления;
9) контроль за исполнением
органами местного самоуправления
и должностными лицами местного
самоуправления полномочий по
решению вопросов местного значения8.
2.3.Иные формы организации
населения
К формам организации населения
по решению вопросов местного значения
относят сходы, собрания, конференции
граждан, а также правотворческую инициативу
и общественные слушания.
В Законе 2003 года, вступившем
в силу в полном объеме с 1 января 2009 года,
подход законодателя к условиям использования
институтов схода и собрания граждан в
качестве форм непосредственного участия
населения в осуществлении местного самоуправления
изменился. Предусмотрев проведение сходов
граждан для непосредственного решения
вопросов местного значения, в том числе
отнесенных к полномочиям представительного
органа муниципального образования, только
в поселениях с численностью жителей,
обладающих избирательным правом, не более
100 человек, он, как следствие, исключил
возможность их созыва в указанных целях
в иных муниципальных образованиях.
Как указал Конституционный
Суд РФ, такое законодательное регулирование
ориентировано на обеспечение сбалансированного
использования гражданами институтов
прямой и представительной демократии
при осуществлении местного самоуправления,
учитывает реальные возможности непосредственного
решения населением вопросов местного
значения в небольших по числу жителей
поселениях, не выходит за рамки дискреционных
полномочий федерального законодателя
и не нарушает гарантированное Конституцией
РФ право граждан, проживающих в иных муниципальных
образованиях, на осуществление местного
самоуправления путем референдума, выборов,
иных форм прямого волеизъявления, через
выборные и другие органы местного самоуправления.
Согласуется оно и с п. 2 ст. 3 Европейской
хартии местного самоуправления, предусматривающей
осуществление местного самоуправления
советами или собраниями, состоящими из
членов, избранных путем свободного, тайного,
равного, прямого и всеобщего голосования,
и вместе с тем не исключающей обращение
к собраниям граждан, референдумам или
любой другой форме прямого участия граждан,
если это допускается законом9.
Данные законоположения касаются
исключительно правил проведения схода
граждан в поселениях с численностью жителей,
обладающих избирательным правом, не более
100 человек и не препятствуют реализации
права на проведение собраний, как на основании
Закона 2003 года, так и в порядке, предусмотренном
Федеральным законом от 19 июня 2004 года
№ 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях,
шествиях и пикетированиях».