Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации

Оглавление

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Вступление

На протяжении последних лет принимаются активные меры по повышению эффективности проводимой государством политики в отношении местного самоуправления, в том числе посредством совершенствования территориальной организации местного самоуправления, оптимизации разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти.

Не случайно правовому регулированию местного самоуправления посвящен целы раздел Конституции Российской Федерации. Конституция закрепила ряд принципиальных положений, гарантирующих самостоятельность и полноценную деятельность муниципальных образований и органов местного самоуправления России.

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Актуальность тематики конституционно-правового регулирования местного самоуправления определяется тем, что местное самоуправление как одна из составляющих публичной власти в Российской Федерации - правовом демократическом государстве - призвано обеспечивать эффективно действующий механизм управления делами общества и государства, признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.

Целью данной работы является изучение конституционно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации, выявление проблем правого регулирования местного самоуправления на конституционном уровне и путей их решения.

В пределах цели поставлены следующие задачи:

• Изучить основные доктринальные подходы к определению понятия местного самоуправления и выделить основные принципиальные существенные признаки местного самоуправления;
• Проанализировать основные формы осуществления местного самоуправления и особенности их реализации;
• Выявить основные проблемы конституционно-правового регулирования местного самоуправления и проанализировать возможности для решения таких проблем.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Местное самоуправление: теоретический анализ

1.1. Понятие и признаки  местного самоуправления как  одного из уровней осуществления  публичной власти

В настоящее время в литературе отсутствует единое научное толкование местного самоуправления и предлагается более тридцати его определений. Для определения содержания понятия местного самоуправления целесообразно вначале рассмотреть категорию самоуправления.

Категория самоуправления неотделима от управления. Любая общественная формация характеризуется определенным сочетанием управления и самоуправления. Управление – это внешнее воздействие, «поступающее» в систему в готовом виде извне, а самоуправление – внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой. Быстроменяющаяся как внутренняя, так и внешняя среда оказывает существенное влияние на сочетание управления и самоуправления.

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже  XVIII-XIX столетий. Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло свое наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., которая сыграла значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.

За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире, накоплен значительный опыт демократического решения местных проблем. Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу современной муниципальной деятельности, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления – документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 года.

В XIX в. сложились и поныне существуют три основные системы местного самоуправления:

1) англосаксонская, при которой  исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству);

2) французская, допускающая  контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах;

3) германская, при которой  органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами1.

В России развитие местного управления, неоднократно преобразовывавшегося в XVII—XVIII вв., привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, которые создали децентрализованную систему местного самоуправления. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавших широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между которыми нередко возникали разногласия. Социалистическое государство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления.

Дефиниция «местное самоуправление» многозначна. Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: в социально-философском как вид социальной самоорганизации; в политико-правовом как форма народовластия и способ решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зрения как род профессиональной деятельности — управление. В то же время местное самоуправление — это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании с принципом ее разделения определяет систему управления демократического правового государства. Местное самоуправление характеризуется и как способ организации власти и многообразие форм деятельности совместно проживающих на определенной территории граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения, управляя делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированному государством. В последнее время в связи с проведением административной реформы, реформы местного самоуправления распространение получает трактовка местного самоуправления как института организации и предоставления услуг гражданам. 2

В Конституции Российской Федерации не содержится четкого понятия местного самоуправления. В статье 130 Основного закона имеются лишь указания на отдельные признаки местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

Более-менее содержательное определение понятия «местное самоуправление» содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Так, в статье 1 Закона указано, что местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою собственную ответственность значительной частью государственных дел в интересах местного населения.

Из приведенных выше легальных определений  местного самоуправления видно, что в отличии от Хартии Конституция РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» называют субъектом местного самоуправления именно народ, а не органы местного самоуправления. Указанный подход представляется более верным, так как помимо деятельности органов местного самоуправления существуют иные формы решения вопросов местно значения, которые осуществляются непосредственно гражданами, объединенными совместным проживанием в пределах определенной территории.

Заслуживают также внимания определения понятия местного самоуправления, предлагаемые исследователями в сфере конституционного и муниципального права.

Так, В.Т. Батычко определяет местное самоуправление  как установленную государством в законах местная публичную  власть, реализуемую в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения3.

По мнению М.А. Либоракиной, «природа института местного самоуправления (как она трактуется в Конституции России) — это самоорганизация населения, что позволяет отнести местное самоуправление к явлениям общественной жизни… Конституция 1993 г. была создана в рамках общественной теории местного самоуправления. Она вывела значение местного самоуправления за рамки узкопрагматического его понимания как системы местной власти, обеспечивающей эффективность управления городами и селами. Институт местного самоуправления играет в ней не менее важную роль, чем свобода слова, совести и другие основы демократической системы. Свидетельство тому — конституционные гарантии, предоставленные местному самоуправлению, и прежде всего гарантии независимости местного самоуправления от системы государственной власти. Это основа, на которой формируется гражданская инициатива и достигается общественный договор» 4.

По мнению В.И. Васильева, «Местное самоуправление в первом приближении – это самостоятельное устройство своих дел территориальными сообществами, действующими в установленных пространственных границах. Это особый вид самоуправления, выступающий составной частью системы социального управления, т.е. системы организации общественной жизни в данной стране. В этом качестве местное самоуправление обладает рядом признаков, обозначающих его как многоаспектный политико-правовой институт, присущий любому демократическому государству»5.

Г.Н. Чеботарёв считает, что местное самоуправление – это одна из форм народовластия, позволяющая населению местных территориальных сообществ через выборные и иные органы местного самоуправления, а также непосредственно путем выборов, местных референдумов и иных форм волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках Конституции РФ, законодательства РФ и ее субъектов решать вопросы местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Из вышеприведенных определений понятия «местное самоуправление» очевидно, что в литературе отсутствует единый подход к определению понятия местное самоуправление, в связи с чем следует выделить все существенные признаки местного самоуправления, для формулирования наиболее комплексного и полного определения понятия «местное самоуправление».

Представляется, что в качестве таких признаков можно выделить следующие:

- Деятельность института местного самоуправления регламентируется Конституцией и законами, его власть имеет публичный характер;

-  Местное самоуправление имеет обособленный характер, находясь вне органов государственной власти, а его структура формируется самостоятельно местным населением;

-  Реализация местного самоуправления происходит двумя основными путями: непосредственно (сход, референдум) или опосредованно (через представительные органы)

-  Формирование и осуществление основных полномочий института происходит в соответствии с историческими и местными традициями.

Исходя из вышеуказанного, предлагается следующее определение:

«Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, имеющей обособленный от государственной власти характер, осуществляемая народом непосредственно либо через представительные органы, направленная на решение вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

 

 

1.2. Правовые основы местного  самоуправления

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев под правовой основой местного самоуправления понимают систему нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации (М. 2008)6.

В России правовую основу местного самоуправления составляют нормативно-правовые акты, которые с учетом различных уровней правового регулирования можно разделить на четыре основные группы:

1) Нормы международного  права, международные договоры Российской  Федерации;

2) Конституция РФ, федеральные  конституционные законы, федеральные  законы, акты Президента, Правительства  РФ, иных федеральных органов  исполнительной власти;

3) Конституции, уставы, законы  субъектов Российской Федерации;

4) Уставы и другие нормативные  правовые акты муниципальных  образований, регулирующие вопросы  организации и деятельности местного  самоуправления.

Указанная структура источников, регулирующих осуществление местного самоуправления указана в ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ Россия признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.