Понятие и нормы Международного права

Федерацией  воинских  формирований  Вооруженных  Сил  РФ  для   участия   в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил.

    Широкое распространение получили  указы и распоряжения  Президента  РФ,

постановления Правительства РФ, ориентированные на  обеспечение  исполнения международных обязательств. В  числе  новейших  актов  можно  назвать  указ Президента РФ «О подготовке Российской Федерации к выполнению международных обязательств в области химического разоружения» от 25 марта 1995 г.

    Министерство иностранных дел  РФ,  согласно  Положению  о  нем  1995  г., подготавливает предложения о выполнении международных  договоров  и  вносит эти  предложения  на  рассмотрение  Президента  РФ  и   Правительства   РФ, осуществляет общее наблюдение за выполнением международных договоров РФ.

    В   необходимых   случаях   создаются   межведомственные    комиссии    с координирующими функциями. Такова, например, Правительственная комиссия  по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их  незаконному обороту, созданная в июле 1994 г. Характерно, что в Положении о Комиссии  в числе правовых средств, которыми она руководствуется в своей  деятельности, указаны и международно-правовые нормы, действующие на территории России.  В перечне  задач   Комиссии   —   выработка   и   осуществление   на   основе межправительственных  и  межведомственных  соглашений   и   договоренностей мероприятий  в  области  международного  сотрудничества  по   контролю   за наркотиками. Комиссия, в частности, компетентна  осуществлять  контроль  за ходом  выполнения  министерствами  и   ведомствами   обязательств   России, предусмотренных международными соглашениями в этой области.¹⁴

    3. Международный конвенционный механизм реализации.

    Международный механизм как комплекс средств  и  институтов,  используемых

государствами  для  обеспечения  реализации   международно-правовых   норм, состоит из двух взаимосвязанных  компонентов  —  международного  договорно-правового  конвенционного)  механизма  и  международного   организационно-правового институционного) механизма.

    Международный  договорно-правовой  (конвенционный)  механизм   реализации

включает правообеспечительное  нормотворчество,  толкование,  международный контроль, правоприменение.

    Правообеспечительное  нормотворчество.  Здесь  можно  выделить  следующие

разновидности:

   1) предварительное нормотворчество  (в том числе создание  «пробных»   норм права), предшествующее созданию основных норм, реализацию которых  призвано обеспечить.    «Экспериментальные»    нормы    позволяют     предопределить эффективность   будущих   норм,   обнаружить   их   недостатки   с    целью совершенствования будущего    договора;

   2) конкретизация, осуществляемая  или одновременно с созданием   первичных, основных норм, или в  процессе  их  реализации.  Например,  одновременно  с Договором между СССР и США  о  ликвидации  их  ракет  средней  дальности  и меньшей  дальности  1987  г.  был  подписан  ряд  договоров  в  целях   его исполнения: Меморандум о договоренности, об установлении исходных данных  в связи с этим Договором,  Протокол  о  процедурах,  регулирующих  ликвидацию ракетных средств, подпадающих под действие Договора, а также договоры  СССР и США с рядом государств о проведении инспекций на их территории.

    В международно-правовом регулировании конкретизация имеет исключительно

важное  значение.  Высокая  степень  обобщенности  первичных   норм   может затруднить реализацию, в связи с чем необходимо их  развитие.  Так,  ст.  2 Устава ООН лишь перечисляет принципы,  которыми  должны  руководствоваться государства  во  взаимных   отношениях.   Конкретное   же   содержание   их раскрывается в Декларации  о  принципах  международного  права,  касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 г., в Заключительном акте Совещания  по  безопасности  и сотрудничеству в Европе 1975 г. и  др.  В  них  указывается,  что  развитие содержания принципов будет способствовать обеспечению более эффективного их применения;¹⁵

   3) закрепление нормами международного  права необходимых  (или  возможных) мер    внутригосударственного    правотворчества.    Причем    ими    могут устанавливаться рамки такого нормотворчества и даже определяться содержание будущих норм внутреннего права.

    Статья 1 Международной конвенции по поиску и спасанию  на  море  1979  г. гласит: «Стороны обязуются принимать в  законодательном  или  ином  порядке любые  соответствующие  нормы,  необходимые   для   полного   осуществления Конвенции и ее приложения, которое является неотъемлемой частью Конвенции»;

   4) установление рамок правового  регулирования и (или)  правового   режима. Предусматривается,  например,  что  в  одних  ситуациях   субъекты   должны руководствоваться  внутренним  законодательством,   в   других   —   только международными нормами;

   5) определение компетентных  органов государства, на  которые   возлагаются права  и  обязанности  в  связи  с  реализацией  договорных  норм.  Так,  в межправительственном Соглашении между Российской Федерацией  и  Польшей  об избежании двойного налогообложения  доходов  и  имущества  1992  г.  такими компетентными органами названы Министерство финансов Российской Федерации и Министр финансов Польши.

  Толкование.  Оно также   является   средством   обеспечения  реализации  и может осуществляться как в процессе нормотворчества, так и правоприменения. Конкретизация и толкование тесно взаимосвязаны. Конкретизация немыслима без толкования, а последнее нередко переходит  в  конкретизацию.  В Совместном  заявлении СССР и США 23 сентября 1989 г. подчеркивается целесообразность    выступить с «Единым толкованием норм международного  права,  регулирующих  мирный проход». Судя  по  названию,  это  акт  толкования,  анализ  же  его содержания  позволяет сделать вывод,  что это в то  же  время и   акт конкретизации. В документе уточняется,  что  право  мирного  прохода  через территориальные воды распространяется на все суда, включая военные корабли, вне зависимости  от  груза,  вооружения  или  двигательной  установки.  Для осуществления  права  не   требуется   предварительного   уведомления   или разрешения (п. 2). Отмечается также, что закрепленный в  Конвенции  ООН  по морскому праву 1982  г.  перечень  видов  деятельности,  при  осуществлении которых  проход  не  считается  мирным,  является  исчерпывающим  (п.   3), следовательно, не допускает расширительного толкования и ограничения  права мирного прохода.  В  п.  4  документа  конкретизируются  права  прибрежного государства, если у него возникают сомнения относительно характера прохода. Документ содержит ряд других дополняющих и разъясняющих Конвенцию    положений.

    Международный контроль. Главное в контрольной деятельности — установление

фактических  обстоятельств  и  их  оценка  с  точки   зрения   соответствия требованиям  норм  права,  т.  е.  проверка.   Она   осуществляется   путем сопоставления информации о деятельности государства  (или  иных  субъектов) либо путем сравнения деятельности с требованиями норм права. Основой любого метода контроля является сбор и оценка информации.

    Сбор информации —  это  получение  сведений  о  реализации  международно-

правовых норм всеми законными  средствами: наблюдение; аэрофотосъемка  (если она разрешена  договором),  в  том  числе  с  использованием  искусственных спутников Земли, сейсмического оборудования и других  технических  средств; инспектирование; обмен информацией  и  специальными  докладами;  участие  в работе совещаний и т. д.

    Оценка информации — это сопоставление деятельности с требованиями норм.

   Контроль  может  осуществляться  либо  индивидуально,  т.  е.  с  помощью национальных   средств,   либо   совместно,    посредством    использования международного   институционного    механизма:    международных    органов, организаций, комиссий, комитетов и др. (Комитет по правам человека. Комитет экспертов МОТ, Комиссия по наркотическим средствам , Международный  комитет по  контролю  над  наркотиками,   МАГАТЭ   и   др.).   Значительная   часть международных  договоров содержит  специальные нормы о   контролировании действительного положения в области реализации обязательств. Не случайно  в таких договорах особое внимание уделяется правилам  процедуры  органов,  их функциям и полномочиям.

    Государства  рассматривают  контроль  как  одно   из   основных   средств обеспечения соблюдения договоров.  Практика  идет  по  пути  усиления  роли контроля, и это закономерно: когда на повестке дня стоит решение глобальных вопросов, расширение согласия и сотрудничества  невозможно  без  надлежащих мер проверки.  Выдвинута  идея  создания  общей  многонациональной  системы контроля под эгидой ООН. Она поддерживается многими государствами.

    Правоприменение.    В    международно-правовом    механизме    реализации  правоприменение представляет  основанную  на  нормах  международного  права индивидуальную или коллективную деятельность государств или иных  субъектов по обеспечению реализации норм в конкретных ситуациях.

    Правоприменительная деятельность  необходима,  как  правило,  в  случаях, когда  происходят  «сбои»  нормального  процесса  реализации  и   требуются дополнительные усилия со стороны правоприменительных органов.

 Правоприменительная  деятельность  начинается  с  выяснения   фактических

обстоятельств.  Государства  или  иные  субъекты  правоприменения  выбирают способы и  процедуру  выяснения  обстоятельств,  которые  считают  наиболее подходящими для данного случая, если такие способы специально не  оговорены в  договоре.  Любая  процедура  в  конечном  счете  сводится  к   получению информации  об  обстоятельствах  реализации   норм,   от   ее   полноты   и достоверности зависит правильность оценки и принятия решения. Закономерно в этой  связи  все  большее  внимание  различным   специальным   миссиям   по установлению фактов.

    Так,  Документ  Московского  совещания   Конференции   по   человеческому

измерению  СБСЕ  предоставляет  государствам  —   участникам   СБСЕ   право воспользоваться помощью миссий экспертов или докладчиков СБСЕ  для  решения вопросов, относящихся к человеческому измерению.

    Можно  выделить  следующие  каналы  получения  информации  о  фактических

обстоятельствах: 

а)  использование  данных  контрольной  деятельности;

б)  получение информации на переговорах, консультациях, в международных органах и организациях, из докладов государств; 

в)  проведение  расследования; 

г)   судебное или арбитражное разбирательство.

Полномочия по проведению расследований  возлагаются на Совет  Безопасности

ООН. Об этом говорится в Уставе ООН, а также в ряде  договоров  (Договор  о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения 1971 г., Конвенция о запрещении разработки,   производства   и   накопления   запасов   бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1972 г. и др.).  В частности, ст. 34 Устава ООН гласит: «Совет  Безопасности  уполномочивается расследовать  любой  спор  или   ситуацию,   которая   может   привести   к международным трениям или вызвать спор, для определения того, не  может  ли продолжение этого спора или ситуации  угрожать  поддержанию  международного мира и безопасности».

    Достаточно полную и разнообразную информацию может получать международный суд ООН. Во-первых, факты, имеющие отношение к делу,  сообщают  Суду  сами участники спора. Он может обращаться непосредственно к государствам в целях получения  доказательств  на  месте,  требовать  от  представителей  сторон предъявления любого документа или объяснений. Во-вторых,  Суд заслушивает свидетелей  и  экспертов.  В-третьих,  он   может   поручить   производство расследования или экспертизы всякому лицу,  коллегии,  бюро,  комиссии  или другой организации по своему выбору.¹⁶

    Юридическая  квалификация  и  принятие   решения   —   следующие   стадии

международного правоприменительного процесса. Когда деятельность государств не совместима с нормами, реакция  государств  и  юридическая  оценка  этого облекаются в соответствующую форму — устное или  документально  оформленное сожаление,  предупреждение,  протест,  решение  о   прекращении   договора, применение других ответных мер и др. Обосновывая решение,  правоприменитель дает юридическую оценку  действиям  государства-исполнителя   (нарушителя), ссылаясь на нормы международного права.

    Таким образом,  Правоприменительная  деятельность  завершается  принятием правоприменительного  акта  —  решения  по  конкретному   делу   (вопросу). Поскольку  основным  назначением   правоприменения   является   обеспечение реализации норм международного права, то  правоприменительные  акты  —  это акты,  предусматривающие  меры  обеспечения:  меры  содействия   реализации (оказание помощи в разработке национального законодательства, предложения и рекомендации по совершенствованию правореализационного процесса  и  др.)  и меры воздействия (прекращение договора, возмещение  ущерба,  исключение  из международного общения, экономические и другие санкции). В  зависимости  от ситуации правоприменительные  органы  могут  принимать  несколько  решений, предусматривающих различные меры.

Примером может служить деятельность Совета Безопасности ООН  в  отношении

Ирака в связи с его агрессией  против Кувейта. Резолюции СБ  свидетельствуют о постепенном ужесточении мер воздействия на Ирак: от осуждения вторжения и требования незамедлительного вывода войск с территории  Кувейта  (резолюция 660) до санкционирования применения  любых мер,  включая применение  силы (резолюция 678).¹⁷

    Акты применения могут иметь рекомендательный характер (комитеты, комиссии принимают,  как  правило,   рекомендации)   либо   содержать   обязательные предписания (некоторые  решения  Совета  Безопасности  ООН,  Международного суда, арбитражных судов, индивидуальные решения государств).