Муниципальное право в России и за рубежом

Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется на местах в административно-территориальных единицах, которые делятся на городские и периферийные. К городским единицам административно-территориального деления относятся:

район (как внутригородская единица);

города в подчинении республик;

города краевого подчинения;

города областного подчинения;

города в подчинении автономной области;

города в подчинении автономного округа;

города районного подчинения;

города городского подчинения;

поселки городского типа.

К периферийным единицам административно-территориального деления относятся:

район;

волость;

сельсовет;

поселок сельского типа;

село;

деревня;

хутор.

Местное самоуправление осуществляется и на других территориях, не являющихся политико-территориальными единицами Российской Федерации, с учетом исторических и иных местных традиций.

Важным моментом реформы местного самоуправления на современном этапе является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления и осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Он определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Процесс формирования системы местного самоуправления и законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно представить функционирование современной модели местного самоуправления.

Таким образом, выделяются три основных, объективно сложившихся этапа становления огранизационно-правовой основы местного самоуправления в России.

Первый этап - с 1990 по 1993 год.

Второй этап - с 1993 по 1995 год.

Третий этап - с 1995 - по настоящее время.

Проводя анализ истории земства и советского периода государственности России, можно проследить затем, каким принципам должно соответствовать местное самоуправление и из чего необходимо исходить при построении оптимальной модели организации местного самоуправления в России.

Прежде всего, необходимо выделить существенные признаки, составляющие содержание понятия "местное самоуправление".

Отечественные правоведы уделяли большое внимание проблеме местного самоуправления. Градовский А.Д. определял самоуправление как один их видов распределения власти: "самоуправление - есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального Правительства"[2].

СвешниковМ.И. определял местное самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенным местным административным органам.

Лазаревский Н.И. определял самоуправление как:

1. осуществление правительственных  прав по поручению государства;

2. деятельность, состоящую  в исполнении местных задач  государственного управления;

3. исполнение задач, государственного  управления самим государством.

Ход истории свидетельствует о том, что местное самоуправление всегда возникало, прежде всего, там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти для быстрого и безболезненного выхода из кризисной ситуации.

Местное самоуправление в нашей стране представляется своеобразной гарантией от возникновения тоталитарных режимов. Оно получило развитие и большую автономию в странах без опыта демократических начал (Италия, Финляндия). В России же оно является частью государства, но при этом не входит в систему органов государственной власти.

С учетом особенностей развития современного российского общества, исторических корней местного самоуправления, зарубежного муниципального опыта, современной нужно считать модель развитого местного самоуправления, сочетаемого с сильной государственной властью на уровне Федерации.

Таким образом, процесс становления правовых основ организации самоуправления все больше обретает усовершенствованный характер, несмотря на то, что субъекты Федерации сдерживают этот процесс всеми силами законодательства, которое зачастую противоречит Федеральному.

 

1. Структура и порядок формирования органов местного самоуправления

 

Органы местного самоуправления - это органы самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

Население самостоятельно определяет организационную структуру местного самоуправления своего муниципального образования: органов местного самоуправления и других организационных форм осуществления местного самоуправления.

Особое место в демократической системе управления обществом и государством этих органов определяется тем, что их наличие обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения муниципальных образований с учетом исторических и иных местных традиций. С помощью органов местного самоуправления осуществляется и организация власти на местах, обеспечивается самостоятельное решение гражданами вопросов местного значения, организационное обособление управления местными делами в общей системе управления обществом и государством.

Органы местного самоуправления - это органы, через которые народ реализует принадлежащую ему в государстве власть. Вместе с этим это разные формы осуществления народной власти. Не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку эти органы выступают одной из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими решения обязательны, в такой же мере как решения государственных органов, для всех юридических и физических лиц на территории муниципального образования. Будучи относительно самостоятельными органы местного самоуправления тесно взаимодействуют и связаны с государственными органами. Вместе с этим законодательством запрещено вмешательство государственных органов и их должностных лиц в деятельность органов местного самоуправления, в их формирование, подмену их деятельностью органов и должностных лиц государства, ограничение полномочий органов местного самоуправления со стороны кого-либо.

К органам местного самоуправления относятся: представительные и иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Наименование, структура и порядок деятельности органов местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований, федеральным законодательством и законами субъектов Федерации.

Законодательством установлено обязательное наличие выборного представительного органа местного самоуправления и предоставляет возможность выбора разных организационных схем построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность на местном уровне. Закон об общих принципах организации местного самоуправления не содержит понятия «исполнительный орган местного самоуправления».

Лица, занимающие должности в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется в соответствии с уставом муниципального образования и ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 08.01.1998 г.( Федеральный закон от 19.04.2002 N 38-ФЗ "О внесении дополнения в статью 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"),(Постановление ГД ФС РФ от 15.12.2006 N 3921-4 ГД "О проекте Федерального закона N 262423-3 "О внесении изменения в статью 20 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации") и законами субъектов Федерации.

Муниципальные должности подразделяются:

› на выборные, занимаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления);

› занимаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав этих органов в результате муниципальных выборов;

› иные муниципальные должности, занятые путем заключения трудового договора, которые относятся к муниципальным должностям муниципальной службы.

Важнейший принцип организации местного самоуправления -- формирование его руководящих органов посредством выборов.

На основании федерального законодательства и в соответствии с заключенными Российской Федерацией международными договорами, Европейской хартией о местном самоуправлении наличие выборных органов местного самоуправления является обязательным, а выборы проводятся в сроки, установленные законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований.

Подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления осуществляют территориальные, окружные, участковые избирательные комиссии, которые вместе с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации и Центральной избирательной комиссией Российской Федерации несут всю полноту ответственности за обеспечение избирательных прав российских граждан. Именно поэтому принципиально важно, чтобы избирательные комиссии в пределах своей компетенции проявляли независимость от органов государственной власти и местного самоуправления, и в то же время - обеспечили деятельное взаимодействие с законодательными, исполнительными и судебными органами, работали в тесном контакте со средствами массовой информации, а избирательные комиссии субъектов Российской Федерации и Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, используя собственные полномочия, обеспечивали бы контроль за соблюдением избирательных прав граждан и единообразным применением законодательства, оказывали организационно-методическую, правовую и иную консультативную помощь комиссиям, непосредственно организующим выборы на местах.

В России накоплен значительный опыт подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления.

Выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, что отвечает демократическим принципам и международным стандартам. Граждане наделены правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления независимо от пола, расы, языка, социального и имущественного положения, профессии, образования, отношения к религии и политических убеждений. Голоса избирателей имеют одинаковый вес, а носителей мандатов определяют исключительно сами избиратели. Выборы в органы местного самоуправления, как и все другие, обычно проводятся на альтернативной основе (практика показывает, что на один депутатский мандат претендуют от 2 до 12 кандидатов).

В формировании органов местного самоуправления принимают участие общественные объединения. Чаще всего - это наиболее крупные объединения, способные организовать предвыборную агитацию в пользу своих сторонников и обеспечить общественный контроль за проведением выборов.

В России, также как и во многих европейских странах, существует несколько способов формирования органов местного самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления избираются непосредственно населением. В отдельных случаях их полномочия осуществляют собрания (сходы) граждан.

Составной частью системы органов местного самоуправления является исполнительные органы - местная администрация - занимающаяся повседневным управлением на подведомственной территории. Руководят местной администрацией, как правило, выборные должностные лица - главы местного самоуправления. В городах это чаще всего мэр, либо глава администрации, глава города; в районах - глава местного самоуправления, глава района; на других территориях - глава муниципального округа, сельсовета и так далее. Глава местного сообщества избирается либо непосредственно населением, либо из состава представительного органа. Он может быть нанятым по контракту или занимать эту должность в силу избрания его председателем соответствующего представительного органа (в большинстве - почти 2/3 - субъектах Федерации главы местного самоуправления избраны населением в ходе выборов тайным голосованием).

В большинстве субъектов Федерации имеется необходимая законодательная база, обеспечивающая реформирование органов местного самоуправления. Наряду с конституциями и уставами субъектов Российской Федерации на местах действуют законы:

· об организации местного самоуправления;

· о порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований;

· об установлении и изменении границ и наименований муниципальных образований;

· о выборах в органы местного самоуправления;

· о местном референдуме;

· о собраниях и сходах граждан и другие.

В поле зрения Центральной избирательной комиссии постоянно находятся проблемы юридической чистоты правовой базы организации и проведения выборов в субъектах Российской Федерации. Проведенный Центральной избирательной комиссией анализ региональных законодательных актов о выборах в органы местного самоуправления обнаружил определенные отступления от федерального законодательства, а в ряде случаев и нарушения его требований. Порой нарушаются условия приобретения гражданами активного избирательного права. В ряде регионов этим правом обладают лишь граждане, постоянно проживающие на соответствующей территории. Допускается установление верхнего возрастного предела, вводятся языковые и другие ограничения для получения пассивного избирательного права. В некоторых законах закреплена возможность образования разновеликих избирательных округов с недопустимо высоким превышением установленной Федеральным законом нормы.