Организационно-правовые основы системы регулирования и контроля рекламы

    Государство создает правовую базу функционирования рыночной системы, обеспечивает законный статус частного предпринимательства, учреждений и организаций государственного и негосударственного сектора, рекомендует и формирует нормы правоотношений между предприятиями, поставщиками ресурсов и потребителями. На основе законодательства государство получает возможность выполнять функции арбитра в области экономических связей, выявлять случаи преступной экономической деятельности и применять власть для наложения соответствующих санкций. Государство направляет усилия на реализацию антимонопольных законов для защиты и усиления конкуренции.

   Рекламный рынок является институциональной структурой, механизмом рыночной экономики. Товары и услуги производятся и рекламируются в условиях конкуренции, существует много самостоятельно действующих продавцов и покупателей каждого продукта и ресурса, индивидуальные решения и предпочтения предаются гласности и координируются. Возникновение рекламного рынка становится закономерным явлением, а вместе с тем и объектом государственного управления, объектом государственно-правового регулирования.

      Сторонники "вольного классического рынка" отрицают необходимость какого-либо регулирования рекламного рынка "извне", признавая свободную конкуренцию единственным механизмом, корректирующим рынок. Сам рынок представляется сообществом рекламодателей и потенциальных покупателей, реализующих свои интересы на равных условиях. Рекламодатель рекламирует, что и как считает нужным, без ограничений, покупатели, если сочтут рекламу неполноценной, повернутся в сторону конкурента. Потребитель должен быть независимым в своем экономическом выборе, волен решать, на что потратить деньги. "Эта свобода не менее дорога ему, чем свобода выбирать тех, кто будет управлять им, чем свобода выбирать себе религиозные убеждения. Суть этих свобод заключается в том, что он волен делать то, что мы с вами считаем безрассудством" - утверждал Диллон, руководящий работник одного из американских реклам ных агентств (2, с.47).

      Сторонники признания необходимости регулирования рекламного рынка внерыночными силами, в том числе и государственными структурами, выдвигают убедительные аргументы в защиту своей концепции. - "Классического вольного" рынка, с постоянно действующей коррекцией, в реальности не существует. Монополии подавляют свободную конкуренцию. - Индивид на нынешнем многообразном и сложном рынке не может противостоять в одиночку, защищая свои интересы на рекламном рынке. - Именно это вызывает объективную необходимость регулирования рекламного рынка путем государственного вмешательства и саморегулирования через создание добровольных объединений участников рекламного рынка. Думается, проблема заключается в поиске оптимальной модели государственного регулирования, адекватной уровню развития рыночных отношений, степени демократизации государственного и общественного строя, историческим и национальным традициям, менталитету, правовому сознанию населения страны.

       Как бы ни был широк диапазон поисков такой модели, признание необходимости самого регулирования рекламного рынка является приоритетной точкой зрения. Соблюдение законов цивилизованного рынка, морально-этических норм является основой эффективного развития рыночных отношений.

     Реклама и рекламный рынок - явления, рожденные мировой цивилизацией, развивающиеся в единой системе и взаимозависимости всех сторон жизни общества: экономической, политической, социальной, духовной. Нельзя согласиться с попытками некоторых представителей рекламного мира ограничить значимость рекламы экономической сферой жизнедеятельности, определять ее только как часть маркетинга (106,107).

      В современном мире реклама и ее рынок отражают многогранные общественные процессы.

- Реклама, конечно, категория экономическая. Она является составной и непременной  частью рыночной экономики, частью  маркетинга, подчиняется их законам  и правилам. Эффективность рекламы  влияет в определенной степени на результаты развития макроэкономики. Рекламная деятельность является конкретной сферой национального бизнеса, имеющая свои специфические проявления и закономерности.

- Реклама в то же время  непосредственно связана с социальной  и политической жизнью общества. В развитых странах реклама является частью государственной политики, с детских лет приучает граждан к свободному выбору того, что подходит именно им, направляет их и умонастроение, и поведение. Реклама ориентируется на различные социальные слои общества, она должна быть взаимосвязана с социальной политикой страны. Этим определяется необходимость использования в рекламном деле достижений таких наук, как психологии, социологии, социальной психологии и др. Так, теоретическая социология рекламы должна заниматься оценкой социальной роли рекламы и ее возможных последствий для общества. В свою очередь теоретическая психология должна обобщать закономерности воздействия рекламы на личность.

      Процесс постоянного развития и совершенствования системы правового регулирования адекватно изменяющимся условиям жизнедеятельности общества, есть объективная потребность социального прогресса.

     Признание государственно-правового регулирования как непременного составного элемента государственного управления в общей системе социально-экономических преобразований - такова основополагающая концепция исследования.

     Определение роли и места правового регулирования в системе государственного управления достаточно освещено в юридической литературе (47, 48, 49, 51, 60, 66, 68, 75, 76,...). Правовое регулирование есть деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении. Оно обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата. Требования государства - властной силы общества - необходимы для упорядочения общественной жизнедеятельности. Соответственно они должны быть социально обусловлены, обоснованы, эффективно системно организованы и непременно практически реализовываться.

    Объектами государственно-правового регулирования могут быть различные сферы жизнедеятельности общества, в том числе и рекламный рынок, как неотъемлемая часть рыночной экономики. Проблема соотношения государства, права и экономики приобретает особую теоретическую и практическую значимость. Ученые - экономисты, правоведы, политологи, исследуя все многообразие существующих в мире механизмов влияния государства на экономику, выделяют два основных типа госуправляющего воздействия.

    Модель косвенного вмешательства государства в экономику, в том числе методом правового регулирования деятельности учреждений, организаций, предприятий государственного и негосударственного секторов, юридических и физических лиц. Эта модель формируется в социально-политических системах с развитыми рыночными отношениями.

    Модель прямого государственного вмешательства, в которой преобладают различные формы непосредственной деятельности государства в сфере экономики. Государство при этом выступает не только в роли регулятора, но и в качестве непосредственного субъекта, участника экономических отношений.

   Но так как мир многообразен и находится в постоянном развитии неизбежно возникновение множественности моделей механизма государственного регулирования экономики в пограничном пространстве между двумя классическими моделями. Общими основами для этих моделей является то, что практически при любой политической системе государство выступает двояко в регулировании экономики: и как регулятор, определяющий правовые основы её развития, и как исполнитель, осуществляющий всесторонний контроль за выполнением требований, содержащихся в нормах права, координацию и установление общего направления деятель ности участников соответствующих отношений. Различия состоят в соотношении регулятивной роли государства и его непосредственной экономической деятельности.

    Российская Федерация переживает сложный и противоречивый этап перехода от плановой экономики, в которой преобладало прямое государственное вмешательство, к экономике рыночных отношений. Этот процесс сопровождается поиском оптимальной модели механизма государственного регулирования экономической жизни и ее непременного атрибута- рекламы.

     Разработка правовых основ рекламной деятельности является важнейшим направлением формирования модели государственного регулирования рекламного рынка Российской Федерации. Признание принципов международного права, общемировых тенденций, учет реальных условий экономического, социокультурного, политического развития страны определяют законотворческую деятельность в сфере рекламного законодательства.

    Права человека, закрепленные в Декларации ООН 1948 г. и последующими международными соглашениями о политических, экономических, социальных и культурных правах граждан - главный ориентир рекламного законодательства развитых стран Европы и США (1, 2, 3, 4). За последние десятилетия принят ряд международных конвенций по вопросам правового регулирования рекламного рынка для стран Европейского сообщества (5, 6, 7, 8). Реализация международных принципов рекламного законодательства в различных странах имеет непременное своеобразие, связанное с конкретными условиями развития страны.

     Конституция Российской Федерации провозгласила: "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и за щита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства" (1, ст.2). Она определила недопустимость экономической деятельности, направленной на недобросовестную конкуренцию и монополизацию рынка, утвердила обязанностью государства- признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Своеобразие экономических, социокультурных, политических условий переходного периода, переживаемого Россией, придают отличительные черты российскому рекламному законодательству, формированию модели государственно-правового регулирования рекламного рынка

       Процесс формирования правовых основ рекламной деятельности с 1991 г. развивался стремительно, динамично в обстановке острой конкурентной борьбы на рекламном рынке. Своеобразием процесса являлась активная и определяющая роль государства в регулировании рекламного бизнеса. В отличие от развитых стран Европы и США, где непосредственное правовое вмешательство государства в регламентацию рекламы осуществлялось эволюционно, в течение длительного периода, лишь на этапе достаточно развитой рыночной экономики, Российское государство с первых шагов перехода от планового социалистического хозяйствования к законам рынка проявило инициативу в формировании общенациональных правовых основ рекламной деятельности. За период в 4 года государственными органами было принято в развитие конституционных положений 7 законов, в той или иной мере касающихся непосредственно рекламы, 2 Указа Президента и более 7 нормативных актов (См. 12-23).

     Чем объяснялось это своеобразие? С начала в 1991 году экономических реформ ("шоковой терапии") на рекламном рынке происходят бурные, в значительной степени стихийные процессы, которые характеризуются их участниками как "хаос" и "беспредел", когда можно было рекламировать все что угодно и любыми способами. Вопрос о саморегулировании, разработке этических правил ведения дел на данном этапе стоять еще не мог, так как участники рынка делали только первые шаги к созданию своих объединений. В этих экстремальных условиях государство вынуждено было активно вмешиваться в регулирование рекламной деятельности и, в первую очередь, через разработку правовых основ, адекватно реагируя на развивающиеся события.

2.2. Закон Российской Федерации "О рекламе". Система правовых норм

     Принятие Федерального закона РФ "О рекламе" означало качественно новый этап в разработке правовых основ рекламной деятельности в Российской Федерации. Три обстоятельства являются подтверждением этому: - новизна концептуального подхода к разработке закона "О рекламе" в связи с принятием Конституции Российской Федерации; - переход от фрагментарного правового решения отдельных проблем рекламной деятельности к созданию специального закона "О рекламе", обеспечивающего правовые основы комплексного решения проблем рекламной деятельности, целостную систему правовых норм преодоления конфликтных ситуаций, создания цивилизованного рекламного рынка. - за предшествующие годы, с начала 90-х гг., был накоплен определенный опыт в практике рекламной деятельности, а также в обеспечении ее правовых основ, это создало возможность более детально, качественно, с учетом уже имевшихся прецедентов разработать закон "О рекламе", адекватный реальным условиям развития страны.

     Обратимся к более подробному рассмотрению выдвинутых тезисов. Конституция Российской Федерации 1993 г. устанавливала новые основы общественного и государственного устройства страны. В ней были закреплены и гарантированы институты частной собственности, в том числе на средства производства, свободу предпринимательской деятельности; введена система конституционных гарантий экономической свободы. Гражданские права и свободы признаны и гарантированы не только в соответствии с Конституцией, но и согласно общепризнанным нормам международного права. Принятие новой Конституции создавало и необходимость, и возможность нового концептуального подхода к разработке закона "О рекламе", которая началась в 1994 г. и завершилась принятием его в июне 1995 г.

     Связь концептуальных основ закона РФ "О рекламе" с Конституцией РФ необходимо рассматривать, на наш взгляд, в широком аспекте - как реализацию в конкретной сфере деятельности прав человека и гражданина демократического государства, реализацию общепризнанных норм международного права.