Автор работы: Пользователь скрыл имя, 04 Января 2015 в 14:53, реферат
Государственные закупки можно рассматривать как систему, состоящую из ряда элементов: определения государственных нужд, формирования заказов на поставку товаров (работ, услуг), размещения заказов и заключения государственных контрактов, исполнения обязательств по государственным контрактам*(3).
В перспективе предполагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках такого подхода будет обеспечено оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики*(46). В Бюджетный кодекс РФ*(47) была включена ст. 179.3, предусматривающая выделение бюджетных ассигнований на реализацию ведомственных целевых программ.
Следующим этапом в развитии понятия государственных нужд следует считать принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", который установил единый порядок размещения заказов как для государственных нужд (и федеральных, и региональных), так и муниципальных нужд.
Понятие государственных нужд в Законе о размещении заказов значительным образом изменилось. Государственные нужды в Законе о размещении заказов (в первой редакции) определялись как обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах (работах, услугах), необходимых для осуществления функций Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов Российской Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ (ч. 1 ст. 3). Таким образом, понятие государственных нужд существенно расширилось и стало охватывать все выполняемые государством функции, как внутренние, так и внешние. Денежные средства, предназначенные для удовлетворения государственных нужд, должны были иметь статус расходных обязательств. Понятие расходных обязательств определяется Бюджетным кодексом РФ. Расходными обязательствами считаются обусловленные законом, нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическим или юридическим лицам, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6).
Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств (перечень законов и иных нормативных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств), которые используются при составлении проекта бюджета.
Реестр расходных обязательств Российской Федерации ведется в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 87 БК РФ)*(48).
Следовательно, государственные нужды должны были быть определены в соответствующем нормативном акте. Понимание государственных нужд как потребностей в товарах, работах, услугах, необходимых для выполнения функций государства, складывалось в русле развития бюджетного и административного законодательства. Тесная связь законодательства о государственных закупках и бюджетного законодательства выражается и в том, что помимо понятия расходных обязательств в Бюджетный кодекс РФ включено понятие бюджетных обязательств, под которыми понимаются расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год (ст. 6). Вследствие этого федеральный закон о бюджете приобрел значение важного источника правового регулирования обеспечения государственных нужд. Таким образом, в понятие государственных нужд стали включаться потребности в товарах (работах, услугах), закупаемых (производимых, оказываемых) для осуществления функций государства, выполнение которых возложено на соответствующие государственные органы. Такому понятию государственных нужд соответствует положение ст. 9 Закона о размещении заказов о том, что государственный контракт заключается заказчиком от имени Российской Федерации, от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Законодатель воспринял высказанную в литературе точку зрения о том, что государственный заказчик действует не в собственных интересах, а в интересах государства, поэтому и государственные контракты должны заключаться от имени государства.
Вместе с тем данная формулировка понятия государственных нужд не охватывала ведомственные нужды, т.е. потребности государственных заказчиков в соответствующих товарах (работах, услугах). Кроме того, указание в законе на выполнение функций государства, понимаемых как основные направления его деятельности, не обеспечивало четких критериев рассматриваемого понятия. Вследствие этого редакция ст. 3 Закона о размещении заказов была изменена Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 218-ФЗ*(49): во-первых, из нее было исключено указание на расходные обязательства, поскольку потребность в соответствующих товарах (работах, услугах) может и не быть отражена в нормативных правовых актах; во-вторых, в понятие государственных нужд были включены и нужды государственных заказчиков, что отражает единство интересов государства и его аппарата; в-третьих, статья была дополнена указанием на необходимость удовлетворения потребностей в товарах не только для осуществления функций публично-правовых образований и государственных заказчиков, но и их полномочий. В результате по сравнению с предыдущими определениями государственных нужд в Законе о размещении заказов закреплено наиболее широкое понятие государственных нужд.
Таким образом, государственные нужды - это правовое понятие, имеющее самостоятельное значение. В соответствии с действующим законодательством содержание государственных нужд составляют потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления как функций и полномочий государства, так и государственных заказчиков.
Критериями отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам можно считать признаки, отражающие как сущностные признаки государственных нужд, так и формально-юридические. Так, те или иные потребности в товарах должны быть признаны государством в качестве государственных нужд; государственные нужды финансируются из средств бюджета и привлекаемых в установленном порядке внебюджетных источников; государственные закупки осуществляют субъекты, получающие статус государственных заказчиков; удовлетворение государственных нужд осуществляется посредством разработки и утверждения специального правового механизма взаимодействия государства и предпринимателей, включая использование установленных законом способов размещения заказов государства и применения особой договорной конструкции - государственного контракта.
Государственные нужды могут быть самыми разнообразными и включают в себя потребности в земельных участках и других природных ресурсах, движимом и недвижимом имуществе, результатах интеллектуальной деятельности, в том числе в товарах, работах и услугах.
Осуществление поставок товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд должно основываться на единых принципах формирования, размещения и исполнения заказов на закупку товаров, выполнения работ и оказания услуг для федеральных и региональных нужд.
Классификацию государственных нужд можно проводить по различным основаниям: по уровням определения - федеральные и региональные, по видам - социальные и экономические, по способам удовлетворения - договорный и внедоговорный, по характеру воплощения - программные нужды и внепрограммные нужды, по содержанию - нужды в товарах, работах, услугах.
Спорным вопросом является отнесение к государственным нуждам потребности публичных образований в аренде имущества. Буквальное толкование Закона о размещении заказов не позволяет распространить правила данного Закона на арендные отношения. В письме Минэкономразвития РФ от 2 октября 2007 г. N 14902-АП/Д04 сделан вывод о неприменении данного Закона к отношениям по аренде недвижимого имущества*(50). Вопрос о размещении заказов государства и органов местного самоуправления на аренду движимого имущества в данном письме остался не разъясненным. Вместе с тем письмо министерства не носит нормативного характера, поэтому не подлежит обязательному применению. На практике у государственных и муниципальных заказчиков возникает потребность в аренде различных видов имущества прежде всего движимого имущества (например, аренда транспортных средств), вследствие чего они вынуждены размещаемые заказы на аренду имущества именовать как заказы на оказание услуг, однако эти виды нужд следует разграничивать. Заключаемые договоры аренды и возмездного оказания услуг относятся к самостоятельным типам договоров и регулируются разными главами Гражданского кодекса РФ (гл. 34 "Аренда" и гл. 39 "Возмездное оказание услуг"). С целью ликвидации пробела в законодательстве целесообразно внести соответствующие дополнения в Закон о размещении заказов.
Государственные нужды могут состоять не только в потребности приобретения любых видов движимого и недвижимого имущества, но и получения имущества во временное владение и пользование, а также выполнения различных видов работ и оказания различных услуг.
Местное самоуправление в соответствии с Конституцией РФ призвано обеспечивать самостоятельное решение вопросов местного значения, в том числе удовлетворять местные нужды населения (ст. 130). В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(51) было предусмотрено право муниципального образования выступать заказчиком по обеспечению вопросов местного значения (ст. 33). Право выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, содержится и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(52). Однако данные положения не получили дальнейшего развития в законодательстве о местном самоуправлении. Постановлением Государственной Думы от 24 ноября 1999 г. N 46II-ГД был принят проект Федерального закона "Об основах формирования муниципального заказа"*(53), однако данный закон принят не был.
В настоящее время понятие муниципальных нужд в товарах (работах, услугах) содержится в Законе о размещении заказов, действие которого распространяется на размещение заказов на поставку товаров (работ, услуг) как для нужд Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так и для нужд муниципальных образований.
Муниципальные нужды понимаются в законе как обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, а также функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Таким образом, в законе содержится единообразное понятие нужд публичных образований в товарах (работах, услугах) и установлены единые способы размещения заказов на их закупку.
В советский период для обеспечения государственных потребностей была создана система снабжения и сбыта. Действовал планово-распределительный механизм материальных ресурсов. В рыночной экономике удовлетворение государственных нужд осуществляется на принципиально новой договорной основе, в условиях формирования рынка государственных закупок товаров (работ, услуг). Рынок государственных закупок постепенно становится крупнейшим сегментом товарного рынка, имеющего особенности, проистекающие из участия в нем государства как особого субъекта имущественных отношений. По объему закупок государство является одним из основных оптовых покупателей. Кроме того, приобретая товары, государство не преследует предпринимательских целей. Приобретаемые товары не используются для перепродажи, не подлежат переработке, а используются для производительного или потребительского применения.
Государственные закупки подлежат финансированию преимущественно за счет бюджетных средств, поэтому при их осуществлении применяется специальная система ценообразования.
Для рынка государственных закупок, как отмечается в литературе, характерными признаками являются высокая стабильность, а также гарантированность сбыта продукции. Вместе с тем имеются и негативные моменты, в частности, давление на производителя. Чрезмерное расширение государственного рынка опасно для конкуренции*(54). Поэтому для регулирования отношений по поставкам товаров необходимы четкие правила, исключающие возможность коррупционных проявлений и обеспечивающие возможность поддержания конкуренции между поставщиками товаров.
Закупки товаров для федеральных государственных нужд представляют особый вид деятельности государства в лице уполномоченных органов по приобретению товаров (работ, услуг) за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации государственных программ, для исполнения международных обязательств Российской Федерации.
Следует отметить, что в международных актах содержится широкое понятие государственных закупок. Так, в Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг 1994 г. в это понятие включается не только купля-продажа, подряд, услуги, но и аренда, в том числе лизинг.
Государственные закупки должны проводиться в соответствии с определенными принципами. Формирование принципов осуществления государственных закупок происходит постепенно. Так, в первом законодательном акте, регулировавшем отношения по государственным закупкам, после перехода России к рыночным отношениям - Законе РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" - была предусмотрена договорная форма взаимоотношений государства с поставщиками товаров - государственный контракт, который, в отличие от других договоров, регулировал широкий круг отношений: экономические, правовые и организационно-технические. В данном Законе впервые был предусмотрен и конкурсный отбор поставщиков.
При разработке основных правил, которыми следует руководствоваться при осуществлении государственных закупок, учитывается зарубежный и международный опыт.
В Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг предусмотрена необходимость регламентации закупок в целях:
а) обеспечения максимальной экономичности и эффективности закупок;
б) расширения и стимулирования участия в закупках поставщиков независимо от государственной принадлежности;