В этой связи целесообразно
установить ряд дополнительных квалификационных
требований (или преференций при
выборе кандидатур из числа предложенных)
к кандидатурам, предлагаемым в состав
избирательных комиссий: для избирательных
комиссий, действующих на непостоянной
основе, - наличие опыта проведения
избирательных кампаний, а для
избирательных комиссий субъектов
Российской Федерации - также наличие
высшего юридического образования
или ученой степени в области
права. Кроме того, следует законодательно
ограничить возможность включения в состав
избирательных комиссий в качестве членов
с правом решающего голоса лиц, ранее работавших
в расформированных избирательных комиссиях,
а также имеющих судимость либо наложенное
административное взыскание за нарушение
избирательных прав граждан или выведенных
из состава комиссий.
Федеральное и региональное
законодательство о выборах в
целях обеспечения избирательных
прав граждан и иных субъектов
избирательного процесса (избирательных
объединений и блоков, кандидатов)
закрепляет институт членов избирательных
комиссий с правом совещательного голоса.
После регистрации кандидата
или списка кандидатов соответствующей
избирательной комиссией зарегистрированный
кандидат либо избирательное объединение,
избирательный блок, выдвинувшие
список кандидатов, вправе назначить
в избирательную комиссию, зарегистрировавшую
кандидата или список кандидатов,
а также в нижестоящие избирательные
комиссии по одному члену комиссии
с правом совещательного голоса.
Здесь уместно обратить внимание
на одно обстоятельство. При проведении
избирательной комиссией субъекта
Российской Федерации выборов в региональный
законодательный (представительный) орган
государственной власти по одномандатным
избирательным округам кандидаты после
регистрации имеют право назначить членов
комиссии с правом совещательного голоса
только в соответствующую окружную и нижестоящие
(территориальные, участковые) избирательные
комиссии. Конкретное число таких членов
в составе избирательных комиссий зависит
от числа кандидатов или списка кандидатов,
зарегистрированных соответствующими
избирательными комиссиями. Чем больше
зарегистрировано кандидатов в избирательном
округе, тем больше членов комиссий с правом
совещательного голоса может быть назначено
в состав избирательных комиссий всех
видов, действующих в пределах территории
данного округа.
Подводя итог вышесказанному
можно сделать следующие выводы:
- существующий порядок формирования избирательных комиссий различного уровня органами государственной власти субъекта Российской Федерации и представительными органами (представительным органом) местного самоуправления требует разработки действенного механизма реализации подотчетности избирательных комиссий и ответственности за невыполнение решений вышестоящих избирательных комиссий;
- для обеспечения конституционного
принципа равенства общественных
объединений перед законом, реальной
независимости и компетентности
избирательных комиссий следует
отказаться от гарантированного
представительства в них избирательных
объединений и блоков имеющих фракции
в Государственной Думе Российской Федерации
или законодательном (представительном)
органе государственной власти субъекта
Российской Федерации;
- для упорядочения процесса формирования избирательных комиссий различного уровня необходимо законодательно прописать предельные сроки подачи предложений о назначении кандидатур в состав территориальных, участковых, а также окружных избирательных комиссий;
- необходимо предусмотреть различные формы участия вышестоящих избирательных комиссий в формировании нижестоящих;
- требуется установить ряд дополнительных квалификационных требований (или преференций при выборе кандидатур из числа предложенных) к кандидатурам, предлагаемым в состав избирательных комиссий.
1.2 Регистрация
(учет) избирателей
Ключевая проблема при
организации подготовки и проведения
избирательных кампаний - регистрация
избирателей. Для решения этой проблемы
в Российской Федерации установлена
Государственная система регистрации
(учета) избирателей, участников референдума.
Получаемые с помощью данной системы
сведения о зарегистрированных избирателях
и их численности используются для
определения схемы избирательных
округов, образования избирательных участков,
совершения других действий, определяемых
избирательным законодательством. Кроме
того, базы данных об избирателях могут
использоваться для проверки правильности
оформления подписных листов с подписями
избирателей, собранными в поддержку выдвижения
кандидатов (списков кандидатов).
Значение Государственной
системы регистрации избирателей
трудно переоценить, так как достоверность
итогов голосования и результатов
выборов любого уровня напрямую зависит
от правдивой и точной информации
о числе зарегистрированных избирателей,
участвующих в электоральном
процессе. Это обстоятельство обусловливает
исключительную важность надлежащего
правового обеспечения Государственной
системы регистрации (учета) избирателей.
Основным документом, специально
посвященным регулированию учета
избирателей в Российской Федерации,
является Положение о Государственной
системе регистрации (учета) избирателей,
участников референдума в Российской
Федерации (далее - Положение), утвержденное
постановлением Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации от 6
ноября 1997 года № 134/973-II.1 В соответствии
со статьей 17 Федерального закона “Об
основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации” в России установлена
обязательная система регистрации избирателей,
то есть регистрации (учету) подлежат все
граждане Российской Федерации, обладающие
активным избирательным правом. Цель обязательной
системы регистрации - обеспечение гарантий
избирательных прав граждан при составлении
списков избирателей, образовании избирательных
округов, избирательных участков, совершении
других действий, связанных с подготовкой
и проведением выборов. Помимо этого она
обеспечивает единую технологию регистрации
и учета граждан Российской Федерации,
обладающих активным избирательным правом,
и составления Единой формы сведений о
зарегистрированных избирателях.
Обязательный учет всех граждан,
обладающих активным избирательным
правом, означает, что в Российской
Федерации применяется императивный
метод регистрации. В противоположность
ему в некоторых странах используется
инициативный метод регистрации, при
котором избиратель сам должен позаботиться
о том, чтобы его данные были учтены
при проведении выборов. Несмотря на
то, что инициативный метод существенным
образом искажает данные о количестве
и составе избирателей, так как
не позволяет учитывать пассивных
граждан, не позаботившихся о своей
регистрации в качестве избирателей,
вряд ли его можно охарактеризовать
как недемократичный. Если с понятием
“гражданин” связывать реальное
участие человека в политической
жизни страны, то и ориентация избирательной
системы на граждан, проявивших действительный
интерес к выборам, оказывается
логичной и результативной. В этой
связи представляется возможным
в перспективе апробировать инициативный
метод регистрации избирателей
в российских условиях как в отдельных
регионах, так и в масштабе всей страны.
Заслуживает внимания и содержащееся
в Докладе Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации “О развитии
и совершенствовании законодательства
Российской Федерации о выборах и референдумах”,
одобренном постановлением ЦИК России
от 6 октября 2000 года, предложение об использовании
инициативного метода учета избирателей,
проживающих за пределами территории
Российской Федерации, посредством закрепления
принципа явочной регистрации таких избирателей.
Организаторами системы
регистрации (учета) избирателей являются
избирательные комиссии, федеральные
органы государственной власти, исполнительные
органы государственной власти субъектов
Российской Федерации и органы местного
самоуправления, которые во взаимодействии
обеспечивают условия для подготовки
и проведения выборов различного
уровня, проводимых в соответствии
с федеральными и региональными
законами.
Основанием для регистрации
(учета) избирателей, согласно действующему
законодательству, является факт постоянного
или преимущественного проживания
гражданина Российской Федерации на
соответствующей территории, который
устанавливается органами регистрационного
учета населения в соответствии
с Законом Российской Федерации
“О праве граждан Российской Федерации
на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации”. Вместе с тем
основанием для регистрации (учета),
как исключение, может являться факт
временного пребывания российских граждан
на соответствующей территории, который
устанавливается компетентными
органами.
В Положении специально сказано,
что по месту временного пребывания
граждан регистрация осуществляется
в случаях: во-первых, проживания в
местах временного поселения по направлениям
Федеральной миграционной службы России
или ее территориальных органов,
факт которого устанавливается органами
регистрационного учета граждан Российской
Федерации по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации;
во-вторых, пребывания в длительной командировке
(не менее трех месяцев) на территории
иностранного государства, факт которого
устанавливается дипломатическими представительствами,
консульскими учреждениями Российской
Федерации.
Несомненно, в отношении
указанной категории граждан
необходим особый подход к определению
оснований для их регистрации
в качестве избирателей, что может
стать существенной дополнительной
гарантией реального осуществления
принадлежащих им избирательных
прав. Однако закрепление в законодательстве
двух различных оснований для
регистрации несомненно порождает проблему
двойного учета избирателей. Для того
чтобы избежать одновременной регистрации
граждан и по месту постоянного или преимущественного
проживания, и по месту временного пребывания,
необходимо постоянно уточнять базу данных
об избирателях. В этих целях может использоваться
Государственная автоматизированная
система Российской Федерации “Выборы”.
Думается, что существенную помощь в организации
учета избирателей может оказать и принятие
федерального закона о государственном
регистре населения, который определит
орган (органы), проводящий регистрацию
населения, объем сведений о гражданах,
включаемых в регистр, а также порядок
использования сведений регистра. Не случайно
в упоминавшемся уже Докладе Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации
“О развитии и совершенствовании законодательства
Российской Федерации о выборах и референдумах”
принятие Федерального закона о Государственной
автоматизированной системе Российской
Федерации “Выборы” напрямую увязывается
с разработкой Федерального закона о государственном
регистре населения, так как ГАС “Выборы”
является не имеющей аналогов по своим
телекоммуникационно-информационным
возможностям и территориальным масштабам
системой, которая может быть использована
для решения задач учета населения в Российской
Федерации.
Нельзя не обратить внимание
и на то обстоятельство, что действующая
система регистрации избирателей совершенно
обходит стороной вопрос осуществления
избирательных прав гражданами, не состоящими
на учете по месту пребывания или жительства
в органах внутренних дел. Заметим в этой
связи, что предопределенность реализации
избирательных прав граждан регистрацией
по месту пребывания или жительства противоречит
всеобщему характеру конституционного
права граждан избирать и быть избранными
в органы государственной власти и местного
самоуправления, тем более, что в соответствии
с Законом Российской Федерации “О праве
граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания
и жительства в пределах Российской Федерации”
(ст. 3) регистрация по месту пребывания
(жительства) или отсутствие таковой не
могут служить основанием ограничения
или условием реализации прав и свобод
граждан. Все это обусловливает необходимость
наряду с существующими формами идентификации
избирателей искать новые, нетрадиционные,
основанием для которых будет не факт
регистрации по месту пребывания или жительства,
а иные юридически значимые обстоятельства.
По мнению Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации, уже сейчас
вполне допустимо в качестве дополнительного
основания регистрации, особенно в случае
возникновения затруднений с определением
места преимущественного проживания избирателя,
использовать сведения налоговых органов
о месте уплаты гражданином большей части
местных налогов.
Помимо этого существуют
сложности во взаимодействии ГАС «Выборы»
с органами, осуществляющими учет и регистрацию
населения. Далеко не все граждане, учет
которых осуществляют различные органы
- по первичному учету, по миграции, по
изменениям данных и т.д., - попадают в ГАС
«Выборы». Практически все избиратели,
достигшие 18-летнего возраста, не учитываются,
и их приходится выявлять при уточнении
списков избирателей. В настоящее время
в систему ГАС «Выборы» попадает 87-92 процента
данных о гражданах, 7 процентов выявляют
участковые избирательные комиссии, а
1-2 % процента устанавливаются, когда граждане
приходят на выборы явочным порядком.
Эти сведения взяты из выборок, проведенных
в конце 1999 года и в 2000 году.
Итак, Государственная система
регистрации (учета) избирателей, участников
референдума позволяет нам решить
проблему учета избирателей, однако
существующий на сегодня механизм этого
учета требует доработки. Во-первых,
необходимо решить проблему двойного
учета избирателей, а для этого
требуется разработать действенные
механизмы уточнения баз данных
об избирателях. Во-вторых, необходимо
решить вопрос об осуществлении избирательных
прав гражданами, не состоящими на учете
по месту пребывания или жительства
в органах внутренних дел, а для
этого необходимо искать новые основания
для включения в списки избирателей.
1.3 Образование
избирательных округов, участков
Для проведения выборов образуются
избирательные округа на основании
данных о численности избирателей,
зарегистрированных на соответствующей
территории, которые предоставляются
соответственно уровню выборов исполнительными
органами государственной власти или
органами местного самоуправления, а
также командирами воинских частей.
Для определения схемы избирательных
округов, образования избирательных
участков также используются данные
получаемые с помощью государственной
системы регистрации (учета) избирателей,
участников референдума. Соответствующая
избирательная комиссия в установленный
законодательством срок определяет
схему одномандатных избирательных
округов, в которой обозначены их
границы, перечень населенных пунктов
(улиц, домов), входящих в каждый избирательный
округ, номер и центр каждого
избирательного округа, число избирателей
в каждом избирательном округе.
Избирательным округом по
выборам главы исполнительной власти
субъекта Российской Федерации является
вся территория этого субъекта.
Для проведения выборов депутатов
(представительного) законодательного
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации на территории
этого субъекта образуется необходимое
число избирательных округов. Соотношение
количества избирательных округов
с числом депутатских мандатов зависит
от того, какие выборы проводятся в
субъекте Федерации: одномандатные, многомандатные
или смешанные.