Системы российского управления в России в середине XVI века

Целью Земского собора 1580 г. было обсуждение вопроса о мире с Польшей. Таким образом, на Соборах 1566 и 1580 гг. решались важнейшие вопросы внешней политики. Земские соборы 1584—1611г. проходили в обстановке классовой борьбы и по своему характеру были избирательными. Они избрали на престол сына Ивана IV Федора (1584 г.). После смерти царя Федора ввиду прекращавшейся старой династии. Рюриковичей на престол был избран Годунов (1598 г.).

Собор, собравшийся в январе 1613 года, после изгнания польских интервентов из Москвы, был наиболее многолюдным из всех земских соборов (700-800 человек). Это был единственный Земский собор, на котором присутствовали представители стрельцов, казаков и даже черносошных крестьян. На соборе развернулась борьба различных группировок, предлагающих кандидатуры В.В. Голицына, Д.Г. Трубецкого, Д.М. Пожарского, И.В. Воротынского и даже В. Шуйского. Победила группировка, поддерживавшая кандидатуру Михаила Романова, сына «тушинского» патриарха Филарета, связанного родственными узами с династией Рюриковичей.

Земский собор 1613 г. имел огромное значение. Им открывается новый период в деятельности соборов, активно участвующих в решении вопросов внутренней и внешней политики государства.

В правление Михаила Романова (особенно 1613—1622 гг.) земский собор получил значение постоянного представительного органа. В условиях общей хозяйственной разрухи и тяжелого финансового положения государства, обусловленных социальными потрясениями и польско-шведской войной, власть особенно нуждалась в поддержке основных социальных группировок, прежде всего дворянства и верхушки города. Соборы того времени, многочисленные по составу, были дворянскими по своему характеру и привлекались к рассмотрению важнейших государственных вопросов.

Земские соборы заседали почти непрерывно: с 1613 года по конец 1615 года, в начале 1616-1619 годах, в 1620-1622 годах. На этих соборах основными вопросами были: изыскание финансовых средств для пополнения государственной казны и внешнеполитические дела.

С 20-х годов XVII века государственная власть несколько окрепла, и земские соборы стали собираться реже.

Одним из важнейших земских соборов был собор, собравшийся в условиях городских восстаний летом 1648 года. На соборе были поданы челобитные от дворян с требованием усиления феодальной зависимости крестьян (сыска их без урочных лет); посадские в своих челобитных выражали желание уничтожить белые (т.е. не обложенные налогами и сборами) слободы, жаловались на непорядки в управлении и в суде.

Специальная комиссия Боярской думы во главе с боярином князем Н.И. Одоевским подготовила проект «Соборного Уложения» - кодекса законов самодержавной монархии XVII века, в котором были учтены пожелания помещиков и посадской верхушки.

Отмирание земских соборов было обусловлено социально-экономическими и политическими изменениями, происшедшими в России во второй половине XVII в. Восстановление экономики, дальнейшее развитие феодального хозяйства, усиление экономических связей позволили укрепить государственный строй, царскую власть, бюрократический аппарат. Усилилось руководство со стороны царя важнейшими государственными делами. Он решал их по совету с доверенными людьми минуя Боярскую думу. В этих условиях земские соборы для царской власти были уже не нужны.

Утратили они значение и для дворянства, добившегося закрепощения крестьян и расширения своих прав на поместья. В новых условиях классовым интересам дворянства соответствовала новая форма политического господства— абсолютная монархия.

2.4 Развитие системы приказов

Создание централизованного государства вызвало необходимость и перестройки органов управления. Старую примитивную систему управления с помощью введенных и путных бояр, а также отдельных учреждений приказного типа к середине XVI в. заменила новая система центрального управления – приказная.

Приказы - это органы центрального управления, существовавшие в России в XVI - начале XVIII вв. В удельную эпоху князь поручал - "приказывал" определенный круг дел "боярину введенному". Со временем вокруг единоличного исполнителя возник целый штат помощников. Приказная система складывалась постепенно. В 1534 г. возник Приказ Большого дворца, в 1549 г. - Посольский, в 1554 - Приказ Большого прихода и т.д. Административные, судебные и финансовые функции в приказах не была разделена. Приказы являлись типичными феодальными учреждениями,  которым для обеспечения их деятельности давались в управления отдельные города и местности.

Число приказов постоянно увеличивалось: от тридцати в конце XVI в. до  восьмидесяти в конце XVII в. Приказная система, формировавшаяся на протяжении длительного времени без определенного плана и последовательности, была чрезвычайно громоздкой и запутанной. В. О. Ключевский метко сравнил ее с хаотичной дворцовой застройкой: «Московское управление складывалось, как строились государевы московские дворцы: вместе с ростом царской семьи и хозяйства к основному корпусу прибавлялись пристройки и надстройки, терема, светлицы, новые крыльца и переходы». Хотя каждый приказ ведал определенным кругом вопросов, строгого разграничения компетенции между ними не существовало.  Насчитывалось до 15 приказов по военному управлению, не менее 10 по государственному хозяйству и до 13 по дворцовому ведомству. Поскольку сфера деятельности многих приказов совпадали, ни одному исследователю еще не удалось составить удовлетворительную классификацию этих учреждений. С большой дозой условности можно подразделить приказы на:

1) отраслевые;

2) территориальные;

3) дворцовые.

В свою очередь отраслевые приказы можно подразделить на:

а) сословные;

б)военные;

в) судебно-полицейские;

г) финансовые.

Общегосударственными приказами в полном смысле слова являлись всего несколько приказов, и в их числе Посольский,  который «ведал дела всех окрестных государств», Ямской, ведавший  почтовой службой на территории всего государства. Посольский приказ поначалу являлся всего лишь исполнительным органом или своего рода канцелярией, оформлявший решения Боярской думы по делам, связанным с дипломатическими отношениями. В дальнейшем этот приказ превратился в самостоятельное и влиятельное учреждение. Приказу был подведомственен дипломатический состав: великие послы, легкие послы, посланцы, гонцы. В штате Посольского приказа состояли толмачи (переводчики), приставы, золотописцы для украшения дипломатических грамот.  
   Ряд приказов занимался делами отдельных сословий. Важнейшими считались Разрядный приказ, заведовал распределением и назначением служилых людей "по отечеству" и Поместный приказ, наделявший дворян поместьями. Разрядный приказ был самым большим, здесь ведали комплектованием личного состава армии, администрации, приказов, составляли "смотренные списки" служилых людей, отмечая, кто из них в "естях" (присутствует), а кто - в "нетях" (отсутствует). Под контроль Монастырского приказа, созданного после упорного сопротивления церковных властей, были поставлены монастырские земли и монастырские крестьяне. Холопий приказ разбирал все дела, связанные с кабальными людьми и кабальными записями. Земский приказ ведал посадскими людьми - московскими черными сотнями и слободами и посадским населением небольших городов. Этот приказ также занимался городским благоустройством: мостил дороги и чистил улицы перед царским выездом, для чего содержалось около пятидесяти "земских метельщиков". 
   К группе приказов, занимавшихся военными делами, относились Стрелецкий, Пушкарский, Казачий. После создания регулярных "полков иноземного строя" появились Рейтарский и Иноземный приказы, вооружением занималась Оружейная палата и Ствольный приказ, в период войны создавались временные приказы Сбора ратных людей и Сбора даточных людей, выкуп пленных был обязанностью Полоняничного приказа. 
   Судебно-полицейские функции выполняли Московский и Владимирский судные приказы, Приказ сыскных дел и Разбойный приказ, при котором, по словам Г. Котошихина, были "мастеры заплечные; а будет тех мастеров на Москве с 50 человек, и даетца им годовое жалованье." Впрочем, как уже отмечалось, поскольку в Московском государстве не существовало разделения административных и судебных функций, то на практике суд и расправа производилась в самых различных приказах. Например, стрелец судился и наказывался в Стрелецком приказе,  кабальный человек - в Холопьем и так далее. При многих приказах были свои застенки и свой штат заплечных мастеров, пусть и не столь многочисленных и квалифицированных, как в Разбойном приказе. Жалобы на должностных лиц принимались в Челобитном приказе, а на высших сановников - в Приказе, что на сильных бьют челом. Впрочем это учреждение просуществовало недолго (1619-1639 гг.) 
   Торговлей и финансами ведал приказ Большой казны. Этот приказ управлял казенными мануфактурами, Денежным двором, внешней и внутренней торговлей,  людьми гостиной и суконной сотен. Приказ Большого прихода ведал сборами с лавок, гостиных дворов, с погребов, с меры, таможенными пошлинами. Сбором прямых и косвенных налогов в отдельных районах ведали так называемые "чети" или "четверти". Несмотря на свое возникновение в середине XVI в. на этапе укрепления централизованного государства, эти учреждения носили черты эпохи феодальной раздробленности. Даже их названия напоминали о некогда независимых княжествах и республиках: Новгородская, Ярославская и Костромская, Владимирская, Устюжская, Галицкая четверти. Сборами отдельных видов налогов  занимались приказы Сбора стрелецких денег и Сбора запросных и пятинных денег и т.д. Впрочем, взыскание различного рода денежных и натуральных повинностей входил в обязанность практически всех административных органов, разница состояла только в масштабах. Приказ Большого прихода собирал более полумиллиона рублей, а сборы некоторых приказов не превышали нескольких тысяч рублей, из которых покрывались собственные административные расходы. Учетом денежных поступлений из всех источников, а также контролем за расходами занимался Счетный приказ. 
   Отдельную группу  составляли территориальные приказы. Собственно говоря, территориальный принцип прослеживался даже в деятельности "четей", или "четвертей", которые обладали не только финансовыми, но и административными правами по отношению к тяглому населению подведомственных им областей. Пограничные, отдаленные и сравнительно недавно присоединенные территории управлялись из Москвы особыми приказами: Сибирским приказом, Малороссийским приказом, приказом Великого княжества Смоленского, приказом Великого княжества Литовского, приказом Казанского дворца. Все они являлись центральными учреждениями.  
   Большую группу  приказов составляли дворцовые приказы. Поскольку власть в Московском государстве во многом носила личный характер, не существовало четкой границы между общегосударственными приказами и учреждениями, обслуживавшими потребности царя и придворных. В Казенном дворе хранилась царская казна, неотделимая от казны государственной. И знатным людям, и духовенству, и царской прислуге с этого двора ежегодно выдавались меха, сукно, сафьян на сапоги и так далее. Царскими доходами и расходами ведал приказ Большого дворца, собиравший на нужды царского двора подати с 8 московских слобод и 40 российских городов. Приказу Большого дворца подчинялись дворы: Сытенный, на котором выдавали вино, мед и пиво, Кормовой, на котором готовилась еда для царского стола и послов, и Житный, на который свозился хлеб и другие продовольственные припасы из дворцовых сел, Хлебенный, на котором пекли хлебы и калачи, Коровий, на котором доили царское стадо и готовили молочные продукты. В Конюшенном считалось более 40 тысяч лошадей. 
   Кроме царских приказов были и приказы, подчинявшиеся главе русской православной церкви: патриарший дворцовый приказ, патриарший казенный приказ и патриарший судный приказ.

Во главе каждого приказа стоял начальник - «судья»; иногда возглавлявшее приказ лицо носило специальное наименование (казначей, печатник, дворецкий, оружничий и т.п.). Судьи приказов в XVII веке назначались из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков. Шёл процесс бюрократизации верхушки феодального класса - думных чинов2 . Некоторые думные люди управляли сразу несколькими приказами. Любимец царя Алексея Михайловича боярин Б.И. Морозов был «судьёй» пяти приказов: Стрелецкого, Большой казны, Новой четверти, Иноземного и Аптекарского.

С созданием приказов в Русском государстве появилось обширное бумажное делопроизводство. В процессе практической деятельности приказов сложились формуляры определённых видов документов, порядок их оформления и движения как внутри каждого приказа, так и между ними. Делопроизводство требовало известных канцелярских навыков и опыта, которых подчас не имел начальник приказа. Поэтому в помощники судьям в приказы назначались дьяки. Судьи некоторых приказов (чаще всего финансовых, где существовала бухгалтерская документация) назначались из дьяков. Дьяки комплектовались из рядового дворянства, иногда из духовного звания и даже крупного купечества («гостей»). Дьяки были фактическими вершителями дел в приказах. Вместе с судьями они обсуждали дела и выносили приговоры. Если требовался «доклад» царю, то он вырабатывался под руководством дьяка, который присутствовал при самом «докладе». Со слов царя дьяк делал на «докладе» «помету» (резолюцию), составлявшую основу царского указа.

Крупные приказы подразделялись на столы, а столы - на повытья. Столы возглавлялись дьяками, повытья - старшими подьячими. Некоторые приказы делились только на повытья. Столы носили названия по роду деятельности; по территориям; по подведомственным территориям и фамилиям старших подьячих.

Приказная система с её централизацией и бюрократизмом, бумажным делопроизводством и бесконтрольностью порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество. К концу века приказная система пришла в упадок: её заменила более прогрессивная система управления - коллегиальная.

 

 

 

 

3. Органы местного управления

В XVII в. местное управление сочетало выборные губные и земские учреждения, созданные еще при Иване Грозном, с воеводской властью, сфера компетенции которой значительно расширилась. Система местных выборных и правительственных учреждений в городах и уездах может быть представлена в виде следующей схемы:

 

 

 

 

 

 

 

Наместники и волостели не получали жалованья за службу и существовали за счет взимания в свою пользу части судебных и иных пошлин, налогов и сборов, то есть пользовались правом получения корма. Они не были заинтересованы в борьбе с «лихими людьми». Рост преступности был для кормленщиков даже выгоден, так как в случае поимки преступника они имели от суда дополнительные доходы. Такая система давала самые широкие возможности для самоуправства и злоупотреблений кормленщиков, что вызывало недовольство местных феодалов и населения уездов и городов. В связи с усилением классовой борьбы и неспособностью существовавших органов в лице наместнического управления подавить движение народных масс правительство вынуждено было в первой половине XVI в. начать создание выборных органов на местах — губных и земских изб.

Образование органов губного управления связано также с жалобами дворян, посадского населения и государственных крестьян на то, что наместники не справляются с «лихими людьми». Дворянство было особо заинтересовано в создании такого государственного аппарата, который защищал бы его классовые интересы, вел решительную борьбу с разбоями, татьбой и иными формами посягательства на их собственность.

Губные органы вводились в действие не общим указом, а отдельными пожалованиями. Сначала (конец 30 — начало 40-х годов) губная реформа затронула только северные и северо-западные земли, затем (конец 40 — начало 50-х годов) губные органы были введены на всей территории. Это объяснялось как неравномерностью экономического и политического развития разных областей страны, так и классовой борьбой.

Органы губного управления создавались на основе губных грамот, выданных от имени великого князя населению различных уездов страны с развитым помещичьим землевладением. Наиболее ранние губные грамоты относятся к 1539 г., когда губные грамоты получило население Белозерского и Каргопольского уездов. Белозерская уставная грамота, данная Иваном III населению Белозерского княжества в 1488 г. определяла количество «корма», взимаемого с каждой «сохи» (наместникам и волостелям выдавались так называемые «доходные списки», подробно регламентирующие размеры кормов). Сроки кормлений сокращались до 1-3 лет. Назначенный на кормление наместник или волостель за это время пополнял свое имущество и с восстановлением «достатка» возвращался в столицу исполнять бездоходные поручения великого князя. Ожидая новой кормовой очереди. Одна из статей запрещала наместнику собирать сборы самому для этого белоозерцы выбирали сотских. Грамота регламентировала и деятельность наместничьего штата.

Ограничение власти кормленщиков – наместников и волостелей – являлось составной частью мероприятий, проводимых великокняжеской властью в целях укрепления централизованного государства. Эти мероприятия не только совпадали с пожеланиями поместного дворянства, но и находили поддержку и сочувствие черносошного крестьянства. И те и другие были заинтересованы в улучшении прежде всего деятельности суда и того звена государственного управления, в котором корыстолюбие кормленщиков проявлялось особенно остро. По Белозерской уставной грамоте наместник и его тиуны судили вместе с сотскими и «добрыми» людьми из населения. В судебнике 1497 г. этот порядок был узаконен.

Военные нужды и укрепление обороноспособности государства во второй половине XV в. повысили значение «городового дела», т. е. забот о строительстве и укреплению городов. Появляются особые должностные лица местного управления – городовые приказчики, оттеснившие наместников-кормленщиков вначале от военно-административного, а затем от ряда земельного, финансового и даже судебного управления.