Реформы местного самоуправления во второй половине 19 века

Земские выборы были сословными (все  избиратели разделялись на сословия крестьян, дворян и на всех прочих совместно), цензовыми (для всех избирателей, кроме  крестьян, существовали требования к  минимальному размеру имущества — ценз) и куриальными (сословия собирались и голосовали раздельно, по избирательнымкуриям). Если какое-либо собрание выбирало кого-либо, то кандидатом мог быть только участник этого собрания.

Процедура выборов была двухступенчатой.

На первом этапе собирались земские  избирательные съезды (для мелких собственников, имевших 1/10 полного  ценза), для выборов уполномоченных на земские избирательные собрания. Съездов одновременно созывалось два — в первом, под председательством уездного предводителя дворянства, участвовали только потомственные и личные дворяне. Во втором, под председательством городского головы, — все прочие. Съезды выбирали часть гласных в уездные земские собрания. В тех уездах, где совсем не было дворян—землевладельцев, вместо двух съездов собирался один. Количество уполномоченных, выбираемых каждым из съездов, было равно количеству полных избирательных цензов, которое составляло все цензовое имущество участников съезда.

На втором этапе собирались земские  избирательные собрания, состоящие  из уполномоченных от земских избирательных  съездов и лиц с полным имущественным  цензом, имеющих право личного  участия в этих собраниях. Собраний одновременно созывалось два — в первом, под председательством уездного предводителя дворянства, участвовали только потомственные и личные дворяне. Во втором, под председательством городского головы, — все прочие. Собрания выбирали часть гласных в уездные земские собрания. В тех уездах, где совсем не было дворян—землевладельцев, вместо двух собраний собиралось одно.

Одновременно собирались избирательные  волостные (то есть крестьянские) сходы, которые выбирали другую часть гласных в уездные земские собрания. До 1905 года каждая волость выбирала по одному кандидату в гласные, из этих кандидатов губернатор выбирал установленное законом число гласных в уездное земское собрание, а остальные оставались запасными на случай выбытия действующих гласных. С 1905 года участие губернатора было устранено, и кандидаты в гласные от волостных сходов составляли особый избирательный съезд, выбирая из свое среды установленное законом число гласных.

Общее количество гласных, а также  количество гласных от крестьян, от первого избирательного собрания (то есть от собственников—дворян), от второго  избирательного собрания (то есть от собственников-недворян) определялось законом. В различных уездах было от 15 до 40 уездных гласных (в среднем, 24-30).

Количество гласных от крестьян и от первого избирательного собрания зависело от наличия в уездах частных  землевладельцев. В уездах, полностью  лишенных частного землевладения (например, Олонецкая губерния), крестьянам принадлежало 12 мест гласных из 15. В уездах с развитым дворянским землевладением гласным от крестьян принадлежало от четверти до трети мест.

Количество гласных от собственников—дворян колебалось от нулевого (в четырёх губерниях, где таких дворян просто не было) до 55-60 % в губерниях с развитым дворянским землевладением.

В тех 30 губерниях, где дворяне имелись, им принадлежало 57 % мест гласных, собственникам-недворянам принадлежало 13 %, крестьянам — 30 %.

Всего в 34 земских губерниях было 10 229 гласных уездных земских собраний, один гласный представлял в среднем около 6400 человек.

Выборы гласных в губернские земские собрания производились  уездными земскими собраниями и были прямыми. Каждое уездное собрание из числа своих гласных выбирало гласных в губернское собрание, в  количестве, установленным законом  для каждого уезда.

Количество гласных, избираемых в  губернское собрание от уездов, было приблизительно пропорционально населенности уездов. В губернских собраниях различных  губерний было от 15 до 62 гласных. Всего  в 34 земских губерниях было 1576 гласных  губернских земских собраний.

Для личного участия в выборах  гласных уездного земского собрания избиратель должен был состоять в  русском подданстве и не менее  года владеть (на выбор) следующими имуществами:

• землею в количестве, установленном законом, различном для разных местностей; это количество колебалось от 150 десятин в развитых регионах (Екатеринославская губерния) до 800 десятин в глухих углах (Яренский уезд), при среднем значении в 200—250 десятин;
• любым другим недвижимым имуществом, облагаемым земскими сборами, оцененным не менее чем в 15.000 рублей.

Избирательное право имели не только физические лица, но и любого рода предприятия, организации и учреждения, владеющие  недвижимым имуществом. Избиратели младше 25 лет и женщины, владеющие цензовым имуществом, могли участвовать в  избирательных собраниях через  представителя.

Для участия в земских избирательных  съездах (выбиравших представителей на выборы гласных в уездное земское  собрание) надо было владеть землей или недвижимостью в размере 10 % от требуемого для права личного участия в выборах.

Избирательного права были лишены: подвергшиеся суду за уголовные преступления, отрешенные судом от должности (только на 3 года), состоящие под следствием, банкроты, исключенные из духовного  звания, исключенные из сословных  обществ за пороки, находящиеся под  гласным надзором полиции.

Священно- и церковнослужители  христианских исповеданий лично  не допускались к выборам, но храмы  и монастыри участвовали в  выборах как организации — владельцы цензового имущества; кроме того, в состав земских собраний входил невыборный епархиальный депутат.

К выборам не допускались евреи.

До 1906 года крестьяне, участвовашие в волостных собраниях, были лишены права участвовать в избирательных съездах, даже если они, помимо надельной земли в сельских обществах, имели цензовое недвижимое имущество.

Земские учреждения финансировались  за счет земских сборов, обособленных от государственных налогов и  собираемых самими земствами, на основании  «Устава о земских повинностях» 1899 года.

Земские повинности могли быть денежными  и натуральными; земства, как правило, предпочитали преобразовывать натуральные  повинности в денежные. Кроме того, земские учреждения получали многочисленные целевые дотации из государственного бюджета, прежде всего на содержание земских начальных школ и на различные мероприятия агрономической помощи.

Земские денежные сборы могли быть назначены со следующих предметов:

• с земель (облагались все земли, в том числе казенные и удельные);
• с недвижимых имуществ в городах и местечках;
• с фабричных и заводских помещений;
• с промысловых свидетельств (о свидетельствах см. Государственный промысловый налог, дополнительно от 10 до 15 % к сумме, уплачиваемой за свидетельство государству);
• с патентов на заводы для выделки спиртных напитков и заведения для продажи питей (в 1906 году сбор был отменен, но вместо него выплачивалась компенсация из государственного бюджета).

Земские сборы собирались по утвержденному  бюджету земства, называемому сметой. Сборы имели раскладочный характер; общая сумма каждого собираемого  сбора утверждалась земским собранием  и вносилась в смету, после  чего производилась раскладка — фиксированная общая сумма сбора распределялась («раскладывалась») по налогоплательщикам, пропорционально стоимости их имуществ (или промысловых свидетельств и патентов). Для губернских сборов раскладка производилась в два этапа — вначале сбор раскладывался на уезды, а внутри каждого уезда — на налогоплательщиков.

Закон не устанавливал размер земских  сборов с земель и недвижимости. В 1900 году было установлено ограничение  роста ставок налога^[11] — не более чем на 3 % в год (рост сбора налога из-за увеличения количества или стоимости облагаемого имущества не ограничивался), но по согласованию с губернатором это ограничение могло не соблюдаться.

Земские натуральные повинности состояли в обязанности:

• содержания дорог и бечевников;
• содержания подвод для разъездов чинов гражданского ведомства (внутри губерний);
• содержания транспортировки арестантов (до общегосударственных ссыльно-этапных дорог);
• снабжения квартирами чинов уездной полиции и некоторых чинов гражданского ведомства (прежде всего земских начальников и судебных следователей при их разъездах; большая часть обязанностей отменена в 1900 году);
• истребления вредных для полей и лугов насекомых и животных.

Так как часть земских сборов и повинностей собиралась и расходовалась  земствами, но предназначалась на общегосударственные  нужды, а также из-за того, что  часть земских доходов, выпавшая при введении казенной винной монополии была заменена субсидиями от казны, взаиморасчеты земств и государства по налогам были достаточно сложны. Для разрешения возникающих вопросов и сверки взаимных обязательств в губерниях существовали Губернские распорядительные комитеты, состоявшие из членов от правительства и от земств.

Принятие Положения 1890 года находилось в общем русле консервативной политики Александра III. Произведенные изменения были направлены на уменьшение демократического и всесословного компонента в деятельности земских учреждений.

Наиболее значительными были следующие  изменения по отношению к Положению 1864 года:

1. Разделение съезда цензовых избирателей на два отделения (дворянское и недворянское), причем дворянское отделение выбирало большинство гласных в 30 губерниях; этим изменением земства были практически поставлены под контроль дворян-землевладельцев (число дворян среди гласных увеличилось от 42 % до 57 %, число крестьян уменьшилось от 38 % до 30 %);
2. Уменьшение количества выборных гласных земских собраний (количество гласных в уездных собраниях сократилось на 23 %, в губернских — на 31 %);
3. В состав земских собраний были введены многочисленные члены по должности от правительства, прежде всего предводители дворянства, что ещё более увеличило влияние дворянства на земские собрания;
4. Председателям и членам земских управ были предоставлены права государственной службы; на практике это означало, что в состав управ более не могли входить крестьяне и мещане, которые не имели права вступать в государственную службу.
5. Были существенно расширены полномочия министра внутренних дел и губернаторов по контролю за земствами;
6. Евреям было запрещено участие в земских выборах.

4. Городская контрреформа 1892 г.

Городовое положение, введённое в действие императорским указом 11 июня 1892 г., ознаменовавшее проведение т.н. «городской контрреформы» сохранило за органами городского управления весь комплекс вопросов, которыми они занимались ранее. Осталась без изменений и ранее созданная организация общественного управления. Однако, в результате проведения реформы коренным образом изменился характер отношений между административной властью и городскими думами, усиливалась опека над ними, резко сокращалась их самостоятельность. Новое Городовое Положение не содержало даже декларативного признания самостоятельности общественного управления.

Согласно  Городовому Положению 1892 г. сильно сократился круг избирателей. В соответствии с этим законом число гласных думы зависело как от числа избирателей, так и от вида городского поселения, в то время как Положение 1870 г. определяло его в зависимости только от числа избирателей: городская дума составляется из гласных, избираемых на 4 года в количестве, соответствующем числу лиц, пользующихся правом голоса на выборах. После реформы 1892 г. избирательное право предоставлялось только наиболее состоятельным горожанам, которые были лишь небольшой частью городского населения. Имущественный ценз значительно повысился. В соответствии со статьей 24 Положения, правом участия в выборе гласных пользуются лица, состоящие в русском подданстве, а также благотворительные, учёные и учебные учреждения и учреждения правительственные, если эти учреждения и лица не менее одного года владеют в пределах городского поселения, на праве собственности или пожизненного владения, недвижимым имуществом, обложенным оценочным сбором. Разрядная система выборов была упразднена в связи с введением высокого имущественного ценза. Это обстоятельство сильно отразилось на количественном составе избирателей.

Во внутреннем устройстве органов городского самоуправления были произведены также значительные изменения. Численность гласных  сократилось в связи с достаточно резким уменьшением численности  избирателей. В соответствии со статьей 56 Городового положения 1892 г. в городских поселениях, имеющих не более 100 избирателей, в думе должно быть не более 20 гласных. Там, где число избирателей больше 100, на каждые 50 избирателей свыше этого числа прибавляется по 3 гласных

Сущность  изменений, осуществленных в системе  формирования и функционирования органов  городского общественного управления в 1892 г., заключалась в том, что все городское самоуправление было поставлено под строгий контроль администрации. В нормах, определявших компетенцию губернатора, также содержалась поправка: вместо прежнего предоставленного губернатору права надзора за законностью действий органов городского общественного управления, статья 11 нового Положения предписывала ему следить за правильностью и законностью этих действий. Очевидно, что такая поправка существенно расширила сферу полномочий губернатора по отношению к городской думе. Все это создавало угрозу излишнего администрирования на местах и, как следствие этого, возможности возникновения противоречий между правительством и местными органами общественного управления.