Проекты преобразования государственного управления в 19 веке

В марте 1818 г. Александр I прибыл в Польшу на открытие сейма, где произнес речь, которая произвела впечатление  разорвавшейся бомбы.

Царь объявил, что «законно-свободные  учреждения», которые он «даровал» Польше, были предметом его постоянных «помышлений» и что он надеется распространить их на всю страну. Царь ясно давал понять, что от успеха польского эксперимента зависит и судьба конституции в России. Работа над ней началась в конце того же года под руководством Н.Н. Новосильцева к октябрю следующего - 1819 г., а документ был готов и одобрен Александром I. Затем еще в течение года шла доработка. По новому проекту Российская империя должна была приобрести федеративное устройство и состоять из 10-12 крупных единиц - наместничеств во главе с генерал-губернаторами. Каждое наместничество должно было управляться своим сеймом из двух палат, а законодательная власть в стране в целом передавалась общероссийскому, также двухпалатному, сейму, осуществляющему законодательные функции совместно с государем. Проект предусматривал передачу исполнительной власти Государственному совету совместно с министерствами; судебная же власть окончательно отделялась от двух прочих.⁵

Работа над проектом была закончена к концу 1820 г., и он был вновь одобрен императором. Однако теперь царь решил, что одной конституции тоже недостаточно, и она должна, в свою очередь, стать частью более крупного свода законов. В результате принятие конституции было отсрочено на неопределенное время. Правда, в качестве эксперимента было создано одно наместничество, а в 1821 г. возвращенному в Петербург из ссылки М.М. Сперанскому царь поручил написать «Проект учреждения наместничеств». Но к этому времени император, видимо, и сам стал думать, что его замыслы неосуществимы и даже вредны. В этом его убеждали сведения о существовании тайных революционных обществ будущих декабристов, волнения военных поселенцев и солдат Семеновского полка, революционные события в Южной Европе, да и оппозиционность самого Польского сейма. Ему стало казаться, что введение конституции может послужить катализатором дальнейших потрясений, еще более страшных и непредсказуемых. В результате замыслы Александра I по внедрению конституционного правления в Российской империи так и остались нереализованными. Что касается польского сейма и конституционного устройства Польши, то они ненадолго пережили своего основателя и были ликвидированы после подавления польского восстания 1830-1831 гг.

1.2. Уставная грамота  Н.Н. Новосильцова

Граф Николай  Николаевич Новосильцев— русский государственный деятель, член Негласного комитета, президент Императорской Академии наук (1803—1810), кабинета министров (1832), председатель Государственного совета (1834).

Воспитывался в петербургском  доме графа А. С. Строганова как незаконнорождённый сын его сестры. В 1783 году выпущен из Пажеского корпуса в капитаны лейб-гренадерского полка. В 1785 году перешёл секунд-майором в Волынский регулярный казачий полк. В 1786 причислен к коллегии иностранных дел. Принимал участие в войне со Швецией 1788—1790 годов, был прикомандирован к главнокомандующему гребным флотом. За отличие в сражении при острове Мусала 13 августа 1789 года был произведён в полковники.

Государственная Уставная Грамота» или, как ее еще называют проект Н.Н. Новосильцова, – это вершина реформаторской программы императора Александра I, по сути дела, последний большой проект государственных преобразований, созданный в переломную эпоху русской истории; оригинальный проект государственного устройства и управления на консервативно-умеренной основе с учетом польской (1815 г.) и финляндской конституций (1810 г.), материалов М.М. Сперанского, первого опыта созданных недавно Госсовета и министерств. Первые 25 лет XIX века представляют собой время, когда привычные, комфортные, раз и навсегда устоявшиеся механизмы, оберегавшие мир и покой общества, оказались вдруг устаревшими. Виной тому стали не столько бурные европейские события рубежа веков - революция во Франции и наполеоновские войны (их влияние на внутреннюю российскую жизнь не стоит переоценивать, хотя невозможно и полностью игнорировать), сколько внутренние процессы, на протяжении веков определявшие вектор исторического развития страны и сохранившие свое значение и влияние даже на фоне новых, внешних факторов.

Пирамиду управления государством венчала неразделимая державная власть в лице государя-императора, который объявлялся верховным главой общего управления империей, единственным источником законодательной, политической, гражданской, военной власти, наделялся исключительным правом издавать, изменять законы, уставы, указы, повеления, управлять «исполнительной властью во всем ее пространстве. Каждое начальство: исполнительное, управительное и судебное им одним постановляется». Он возглавляет Госсовет, государственный сейм — новое представительнее учреждение, Сенат, формирует их состав, назначает глав местных администраций, правит на основе конституции— Уставной грамоты Российской империи, в соответствии с которой должна строиться и функционировать вся система у правления.

Конституционный проект предусматривал создание двухпалатного  парламента (Государственного сейма  и Государственной думы), без которого монарх не мог издать ни одного закона, неприкосновенность собственности, независимость  суда, равенство всех граждан перед законом, гражданские свободы, федеративное устройство России. Вопрос о крепостном праве в этом тайном проекте конституции не рассматривался. Этому были посвящены специальные, также сугубо секретные проекты, предлагавшиеся А. А. Аракчеевым и министром финансов Д. А. Гурьевым.

В 1821 году вместе с М. С. Воронцовым и А. С. Меншиковым разработал и представил Александру I проект отмены крепостного  права (последствий не имел).

Созданная на излете александровского царствования Государственная  Уставная Грамота интересна не только тем, что она аккумулировала предшествующий опыт преобразований. Взгляд на Грамоту как на механистическую совокупность ранее высказанных идей не только сужает поле исторического исследования, но и не позволяет в полной мере осознать ту модель государственности, которую предлагает Грамота на суд исследователя. М.М.Сперанский – один из величайших русских бюрократов – провел четкую грань между Сводом законов, понимаемым как последовательное изложение всех законодательных норм, распределенных по отраслям права, и Уложением, которое он трактовал как основы всей совокупности правовых установлений. С этой точки зрения, наиболее захватывающей для исследователя проблемой становится вопрос о том, как, в каком порядке, по каким правилам авторы проекта Новосильцева собрали, казалось бы, разрозненные положения в единое целое, какие идеи они заложили в основу, почему часть наследия оказалась невостребованной, а другая подверглась значительной переработке и изменилась практически до неузнаваемости. Иными словами, анализ документа дает возможность познать процессы в их взаимосвязи. Она предоставляет уникальный шанс понять, в какой степени внешние и внутренние факторы влияли на российскую государственность в начале нового времени, оценить удельный вес каждого из них. Данный документ позволяет в полном объеме увидеть ту модель государственности, которую император предлагал стране, и которую на протяжении всего своего царствования намеревался, но так и не успел реализовать⁶.

По меркам XVIII века Александр взошел на престол молодым человеком. Однако нельзя сказать, что молодой царь не знал свою страну или не имел собственного мнения о современном ему внутреннем положении страны. Напротив, еще в царствование Екатерины II у пего сложились те политические идеалы, которые в период правления его отца - императора Павла I - переросли в осознанную программу. О ней написана огромная научная литература, ее обобщение и анализ могут составить предмет не одного самостоятельного исследования, но принципиально важно то, что большинство исследователей сходятся в понимании ее сущности. В основе этой программы лежали три принципиальные составляющие: самодержавность императорской власти, крестьянский вопрос и осознанная потребность в реформе государственного аппарата. Объединяла эти три тезиса идея «истинной монархии». «Суть ее заключалась в том, что в правильной монархии верховная власть всецело принадлежит монарху, но в то же время существуют фундаментальные законы, не изменяемые никакой властью, и учреждения, гарантирующие их неизменность».

Идея неукоснительного подчинения государственного строя и законодательной  системы неким основополагающим, «фундаментальным» законам была одной из ключевых для всей европейской  правовой философии середины XVIII века. Попав на русскую почву и будучи творчески переосмыслен в «Наказе комиссии уложения» и «Своде государственных установлений», принцип «фундаментальных законов» обернулся, однако, «лишь новой формой всеобъемлющей правовой регламентации поличного общественного и политического строя, существующих учреждений и политических установлений». Нарушение фундаментальных законов,- внушал Александру Ф.Ц. Лагарп, неизбежно приводит к разрыву между монархом и подданными. Строжайшее соблюдение законов, сохранение в силе установленного государственного устройства, внимание к подданным - таковы наиболее верные гарантии власти монарха». Основу «истинной монархии» должны были составить «фундаментальные законы», определяющие самодержавпость императорской власти, социальные отношения между подданными и структуру государственного аппарата, т.е. все три составляющие программы Александра. Собственно, именно это и имел в виду М.М.Сперанский, заявляя: «Общий предмет преобразования состоит в том, чтоб правление, доселе самодержавное, поставить и учредить на неприменяемом законе» ⁷.

Самодержавность и неограниченность верховной власти монарха были отвоеваны  русскими царями в многовековой борьбе с феодальной знатью и местным  сепаратизмом. Они были философски осмыслены в «Правде воли монаршей» - официальном публицистическом трактате, написанном в 1722 году по поручению Петра. В нем Ф.Прокопович в полном соответствии с теорией договорного происхождения верховной власти утверждал отказ русского народа от прав суверенитета и тем самым передавал его в руки Петра, провозглашая императора самодержавным. «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен; по силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь по своей воле и благонамеренно управлять». «С Петра I верховная власть становится в полном объеме самодержавной, т.е. независимой пи от кого - ни от каких-либо групп населения, ни от государственных учреждений, ни от церкви» . Эту независимость мало было провозгласить, ее необходимо было обеспечить стройной системой «непременных законов», которые дали бы в руки монарху механизмы «обережения» своей власти. В силу этого с возникновением самодержавия «неразрывно связаны преобразования в области государственного управления».

Однако первым делом каждого  нового монарха становилось подтверждение незыблемости основного принципа государственного устройства - самодержавия. Не стал исключением и молодой Александр, в первом же манифесте 12 марта 1801 года обещавший «управлять Богом нам врученным народом по закону и по сердцу в бозе почивающей августейшей бабки нашей государыни императрицы Екатерины Великия». Реакция Александра на проекты преобразования Сената П.В. Завадовского, Г.Р. Державина, Д.П. Трощинского, П.А. Зубова наглядно свидетельствуют о стремлении молодого «реформатора» любой ценой сохранить законодательную власть в своих руках".

Всемилостивейшая жалованная грамота  российскому пароду» последнее  время трактуется в литературе как  первый в серии конституционных  проектов Александровского времени 14 . Однако внимательный анализ показывает, что пункты Воронцова - первоначальный набросок будущего документа - представляют собой «своеобразную феодальную хартию, составленную почти исключительно в интересах господствующего сословия», где «. на первое место были поставлены статьи, подтверждающие дворянские привилегии». В этом плане «показательно, что Воронцов не счел нужным подтвердить Жалованную грамоту городам и Городовое положение», а «крепостное право с безграничным помещичьим произволом оставалось незыблемым». Проект Л.Р.Воронцова рассматривался в Негласном комитете сразу после переворота в мае - августе 1801 года, а в сентябре был вынесен на обсуждение Государственного Совета. В результате «"Грамота российскому народу" увековечила феодально-крепостническую систему, построенную на принципах исключительности дворянских привилегий». В литературе совершенно справедливо отмечалось, что одними из основополагающих источников этого документа являлись английские Magna Charta и Habeus corpus act. Именно заимствование из этих источников механизмов ограничения монархической законодательной власти в пользу высшего аристократического представительного органа - в русских реалиях им должен был стать Сенат - похоронило весь проект «Жалованной грамоты русскому пароду». Не менее примечателен тот факт⁸, что именно Ф.Ц.Лагарп - «последователь учений энциклопедистов», учитель и наставник юного монарха - «заклинал его беречь как зеницу ока свою самодержавную власть», «возражал против малейших попыток уменьшить влияние монарха па течение судебных дел».

В том, что касается регламентации межсословных отношений, «Грамота российскому народу» содержала, в частности, положение о недопустимости конфискации у крестьянина «ни под каким видом и предлогом» движимой и недвижимой собственности «к званию земледельца относящихся». Иными словами, предполагалось наделить крестьянство собственностью, открыв тем самым путь к его освобождению в дальнейшем. Такой подход трактуется в литературе как безусловное новаторство Александра, составная часть его реформаторской программы, сформировавшейся в результате критического отношения к екатерининскому и Павловскому наследию. На самом деле идея превращения крестьянства в массу мелких собственников в начале XIX века уже не была новаторством. Еще в 1766 году Екатерина во втором письме в ВЭО трактовала крестьянский вопрос именно в этом ключе: «Что полезнее для общества, чтоб крестьянин имел в собственности землю или токмо движимое имение и сколь далеко его права на то или другое имение простираться должны». Российское дворянство выступило единодушно против идеи крестьянской собственности. Сформулированная в нереализованном проекте жалованной грамоты крестьянству мысль о возможности реформировать отдельно государственную деревню не отвечала потребностям верховной власти, т.к. противоречила правительственной политике поддержки дворянского сословия, выражавшейся в массовых раздачах земли помещикам. Реформа частновладельческой деревни противоречила интересам господствующего сословия. В силу этого ее реализация могла состояться только при поддержке дворянства. Отсутствие таковой предопределило как неудачу инициативы Екатерины II в ВЭО, так и рекомендательный характер указа о вольных хлебопашцах 1803 года. Единственной успешной попыткой реализации этой идеи стала остзейская реформа Александра I. Однако успеху реформы в остзейских губерниях способствовали уже имевшиеся там экономические условия, которых не было и не могло быть во внутренних областях России.