М. М. Сперанский и его планы преобразований

Указ 6 августа того же года определил порядок возведения в  гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс). Эти чины можно было получить не только за заслуги, но и  просто за выслугу лет. Новый указ запретил возводить в эти чины служащих, не имевших свидетельства об окончании курса в одном из русских университетов или не выдержавших в университете экзамена по установленной программе, которая была приложена к указу. По данной программе от желавшего получить чин коллежского асессора или чин статского советника требовалось совершенное знание русского языка и одного из иностранных, знание естественного, римского и гражданского права, государственной экономии и уголовных законов, основательное знакомство с отечественной историей и элементарные знания в общей истории, в статистике Русского государства, в географии, даже в математике и физике.

Оба указа произвели больший  переполох в чиновной среде и  в придворном обществе из-за того, что  были изданы совершенно неожиданно. Они были составлены Сперанским в тайне от высших правительственных сфер. Указы твердо и ясно выражали требования, которым должны были удовлетворять служащие правительственных учреждений. Закон требовал исполнителей «опытом и постепенным прохождением службы приуготовленных, минутными побуждениями не развлекаемых», в указе от 3 апреля говориться, что «исполнителей сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием», т. е. воспитанных в национальном духе, возвышающихся не выслугой лет, а указе от 6 августа говориться, что «действительными заслугами и отличными познаниями». Действительно, требовались новые люди, чтобы действовать в духе тех реформ, какие старались провести в правительственных учреждениях,

 Открытых  с 1810г.  
 
Государственный Совет  
 
Указом 1 января 1810 г. был обнародован манифест об ликвидации Непременного Совета и создании Государственного совета, и открытие его состоялось в тот же день. Значение его в системе управления было выражено в манифесте 1 января определением, в котором говорилось: «все части управления в их главном отношении к законодательству сообразуются и чрез него восходят к верховной власти». Это значит, что Государственный совет обсуждает мельчайшие подробности государственного устройства, насколько они нуждаются в новых законах, и свои умозаключения представляет верховной власти. Государственный совет не является законодательной властью, а является только ее орудием, и притом единственным, которое лишь  собирает законодательные вопросы во всех частям управления, обсуждает их и свои умозаключения предоставляет на усмотрение верховной власти. Таким образом, был установлен жёсткий законодательный порядок. Именно в этом свете представляет Совет Сперанский в ответе государю на вопрос о деятельности учреждения за 1810 г., утверждая, что Совет учрежден для того, чтобы законодательной власти, до сих пот разбросанной и рассеянной, дать новое начертание постоянства и единообразия. Такое изображение законодательства, характеризует новое учреждение тремя обозначенными в законе чертами:

1. В порядке  государственных установлений совет  представляет сословие, в котором  все действия законодательного, судебного и исполнительного  порядка в главных их аспектах  соединяются, чрез который восходят  к державной власти и от  котрой изливаются.

2. Посему все  законы, уставы и учреждения в  первых изначальных вариантах  предлагаются и рассматриваются  в государственном совете, а потом  благодаря державной власти вступают  в силу в законодательном, судебном  и исполнительном порядке.

3. Никакой закон,  устав или учреждение не покидает совета и не может быть притворён в жизнь без утверждения державной власти.

Этими чертами  обуславливается спорное значение Совета - законодательное и объединительное:  во-первых, порядками обсуждает возбуждаемые по всем управленческим отраслям законодательные вопросы; во-вторых, решениями, утвержденными верховной властью, он объединяет деятельность всех данных отраслей, сообщая им идентичные направления. Но и тому, и другому были поставлены определённые рамки. В законодательных актах следует различать два элемента: законодательную норму, устанавливающую известные отношения в государстве, и законодательный авторитет, сообщающий силу закона этим нормам. Авторитет принадлежит верховной власти, выработка нормы - Совету. Но, даже не разделяя авторитета законодательства, Совет соприкасается с ним. Таким соприкосновением служит мнения Совета - большинства и меньшинства, в том числе и отдельных членов, представляемые на рассмотрение верховной власти. Высказанные разногласия вместе с заключениями, т. е. проектами законов, и принимаются верховной властью во внимание при окончательном решении данного дела. Совет же находит решение законодательных вопросов не по установленной программе, а по собственному усмотрению «пользуется всею свободою мнений», по выражению закона. С другой стороны, его невозможно назвать законодательным учреждением в том смысле, в  котором понимается это сейчас в современном обществе. Когда декрет, принятый законодательным представительным собранием, отвергается короной, государство остается без закона до нового возбуждения законодательного вопроса. В России верховная власть, признавая решение Совета неудобным, могла распорядиться рассмотреть дело вновь и выработать другое решение, не подсказывая его, а обращая внимание Совета на упущенные им обстоятельства дела. Получалось, что закон есть воля одной верховной власти, но обыкновенно внушаемая Советом, что и выражалось в самой формуле утверждаемых императором мнений Государственного совета: «внявши мнению Совета … быть по сему».

Таким образом, была создана предпосылка для  наиболее правильной и осмотрительной выработки новых норм законодательства. Точно так же и значение Совета, законодательное и объединительное, и руководство всеми частями  управления выражается не в надзоре за подробностями управления и исполнением законов, что является делом Сената, а в соображении общих условий, обеспечивающих правильное исполнение законов, потому Государственному совету принадлежит разъяснение истинного смысла законов, принятие общих мер к их эффективному действию, распределение государственных доходов и расходов, и рассмотрение отчетов всех министерств по управлению вверенными им делами. Все эти особенности делают организацию Государственного совета интересным явлением государственного права. данное ему устройство соответствует такому его значению Совета.

В Совете председателем  выступает сам император, назначающий  и членов Совета, число которых  не должно превышать 35. Совет состоял  из общего собрания и четырех департаментов - законодательного, военных дел, гражданских и духовных дел и государственной экономии. Для ведения делопроизводства Совета при нем была учреждена государственная канцелярия с особым отделением для каждого департамента. Дела каждого отдельного управления статс-секретарь докладывал в своем департаменте, а всей канцелярией руководил государственный секретарь, докладывающий о делах на общем собрании и представляющий журнал Совета Александру. Государственным секретарем был назначен главный организатор учреждения Сперанский М.М, что давало ему право руководить всем Государственным советом.

Это детище Сперанского  просуществовало до 1917 года. Первоначально  призванный рассматривать и утверждать планы дальнейших преобразований, Государственный  совет фактически сам стал противником реформ, затягивая их обсуждение. Вскоре он переключился на рассмотрение многочисленных финансовых, судебных и административных вопросов. Значение Государственного Совета подходило к нулю, когда в 1816 году право доклада императору по делам Совета было передано А.А. Аракчееву. 
 
Учреждение министерств.  
 
Министерства, в которые сентябрьским манифестом 1802 г. были преобразованы петровские коллегии, работали не очень продуктивно. Сперанский подготовил два важных акта, позволяющих реформировать их деятельность. Первый из них - манифест «О разделении государственных дел по министерствам» был обнародован в июле 1810 г., а затем, 25 июля 1811 г. было издано "Общее учреждение министерств". Сперанский находил двойной недостаток в этих министерствах: отсутствие точных рамок ответственности министров и нерациональное распределение дел между министерствами. Они были преобразованы двумя актами - манифестом  о разделении государственных дел на особые управления (12 июля 1810 г.) и «Общим учреждением министерств» (25 июня 1811 г.). По новому порядку ликвидировалось одно из восьми министерств, а именно - министерство коммерции. Дела этого министерства были распределены между министерством финансов и министерством внутренних дел. Тем временем, как вопросы внутренней безопасности были переданы из ведения министерства внутренних дел новому министерству, министерству полиции. Кроме того, учреждено было несколько особых ведомств под названием «главных управлений» с несколькими отдельными министерствами которые имели названия: «Главное управление ревизии государственных счетов» (или государственный контроль), «Главное управление духовных дел иностранных исповеданий» и еще раньше, в 1809 г., «Главное управление путей сообщения». Таким образом, отдельных центральных ведомств, между которыми были распределены дела в порядке исполнительном, т. е. административном, стало одиннадцать вместо прежних восьми. В «Общих учреждениях» определены были делопроизводство и состав министерств, пределы власти министерств, их ответственность и другие подробности министерского управления. Оба акта, с помощью которых были созданы министерства и особые главные управления, до сих пор признаются образцовыми произведениями нашего законодательства, которыми не без основания гордился сам Сперанский.

Во главе  министерства стояли министры и их заместители, им подчинялись директора департаментов, а тем, в свою очередь, подчинялись начальники отделений, начальникам отделений - столоначальники. Министры назначались императором. Губернаторы, также назначаемые императором, стали чиновниками Министерства внутренних дел. Но при преобразовании министерств так и не были осуществлены предложения Сперанского об ответственности министров.

Порядок, установленный  Сперанским, оставался без изменений  вплоть до 1917 года, а некоторые из учрежденных в 1811 году министерств действуют и по сей день. 
 
Попытка преобразования Сената. 
 
Достаточно долгое время обсуждалась в Государственном совете реформа Сената, но она так и не была осуществлена. В основу реформы был положен принцип разделения административных и судебных дел, которые смешивались в прежнем устройстве Сената. Согласно этому было предположено преобразовать Сенат в два особых учреждения, одно из которых, названное Сенатом правительствующим и сосредоточивавшее в себе правительственные дела, должно было состоять из министров с их заместителей и начальников особых частей управления (прежний комитет министров). Другое учреждения, под названием судебный Сенат, разделялось на четыре местных отделения, которые  были размещены по четырем главным судебным округам государства: в Петербурге, Москве, Киеве и Казани. Особенностью этого судебного Сената была двойственность его состава: некоторые его члены назначались Александром, других же должно было избирать дворянство. Этот проект был опротестован Государственным советом. Больше всего нападений было на право выбора дворянством членов Сената, наблюдая в этом ограничение самодержавной власти. Несмотря на то, что при подсчёте голосов большая часть членов Совета поддержала проект, и государь утвердил мнение большинства, реформирование Сената так и не было осуществлено из-за различных препятствий, внешних и внутренних, да и сам Сперанский советовал ее отсрочить.

Планы Сперанского  встретили со стороны многих энергичное противостояние, и ярым противником, высказавшим общественное мнение, стал Карамзин: в своей "Записке о древней и новой России", врученной государю 18 марта 1811 г., он утверждал, что государь даже не имеет права ограничить свою власть, потому что Россия вручила его предку в нераздельное самодержавие.

 В результате  Сенат сохранился неизменным, внося  некоторую хаотичность в общий  склад центрального управления.

Из всего  вышесказанного можно вывести, что  из трех отраслей высшего управления: законодательной, исполнительной и  судебной, - были преобразованы только первые две, третья так и не была реформирована.  
 
Реорганизация финансовой политики государства. 
 
В 1809 г. у Сперанского была возможность наладить финансовую систему, которая находилась в чрезвычайно плохом состоянии после войн 1805-1807 гг.В то время Россия была на грани государственного банкротства. При предварительном просмотре финансового положения на 1810 г., был выявлен дефицит, составивший 105 млн. рублей, и Сперанскому было поручено составить подходящий финансовый план. Профессор Балугьянский написал объёмную записку на французском языке, которую Сперанский исправил и дополнил. После чего она была подвергнута  обсуждению совместно с Н.С. Мордвиновым, Кочубеем, Кампенгаузеном и Балугьянским, а затем и в особом комитете, собравшегося у министра финансов Гурьева. Созданный таким образом финансовый план был вручен императором председателю государственного совета в день его открытия, 1 января 1810 г. Среди основных положений данного финансового плана были такие как: Расходы должны соответствовать доходам. Таким образом никакой новый расход не может быть назначен прежде, чем будет найден соразмерный ему источник дохода. Расходы должны разделяться: 1) по ведомствам; 2)по степени нужды в них - необходимые, полезные, избыточные, излишние и бесполезные, причем последние не должны допускаться вовсе; 3) по пространству - общие государственные, губернские, окружные и волостные. Никакой сбор не должен существовать без одобрения Правительства, т.к. Правительство должно знать все, что собирается с народа и обращается в расходы; 4)по предметному назначению - обыкновенные и чрезвычайные расходы. Для чрезвычайных расходов в запасе должны быть не деньги, а способы их получения;  
5) по степени постоянства - стабильные и меняющиеся издержки.

Благодаря этому плану государственные расходы сократились на 20 млн. рублей, подати и налоги увеличились, все находящиеся в обращении ассигнации были признаны государственным долгом, обеспеченным всем государственным имуществом, а выпуск новых ассигнаций было предположено прекратить. Капитал для погашения долга по ассигнациям предположено было накапливать посредством продажи незаселенных государственных земель и внутреннего займа. Этот финансовый план был одобрен, и была образована комиссия погашения таких долгов.

Законы 2 февраля 1810 года и 11 февраля 1812 года сулили повышение налогов в два или даже больше раз. Таким образом, цена пуда соли с 40 копеек поднялась до 1 рубля; подушная подать увеличилась с 1 руб. до 3 руб. Необходимо отметить, что в этот план входил и нововведённый налог - «подоходный прогрессивный». Таким налогом был обложен доход помещиков с их земель. Самый низкий налог взимался с 500 рублей дохода и составлял 1% от прибыли, самый высокий налог падал на имения, получавшие больше 18 тыс. рублей дохода, и составлял 10% от прибыли. Но расходы 1810 г. значительно превысили доходы, и поэтому налоги, установленные временно лишь на один год, были оставлены в постоянные. Рост налогов и стал главной причиной народного недовольства против Сперанского, чем умело воспользовались его враги.

В 1812 году опять  возникла угроза большого дефицита. Манифестом 11 февраля 1812 г. были установлены новые  временные прибавки в податях  и новые пошлины. Ответственным  за все эти финансовые трудности  и повышение налогов, вызванным сложными политическими обстоятельствами того времени, общественное мнение сделало Сперанского. Обещания прекратить выпуск ассигнаций правительство сдержать не смогло. В 1810 г., новый тариф, при составлении которого участвовал и Сперанский, был встречен в России сочувственно, но разгневал Наполеона, и был воспринят как явное уклонение от континентальной системы. Финляндские дела были так же поручены Сперанскому, который только и мог справляться со всеми возложенными на него обязанностями при помощи своего удивительного трудолюбия и таланта.

1812 год стал  роковым в жизни Сперанского.  Главными орудиями интриги, погубившей  Сперанского, были барон Армфельт, пользовавшийся большим расположением  императора Александра, и министр  полиции Балашов. Армфельту не  нравилось отношением Сперанского к Финляндии: по его словам, он «иногда хочет возвысить нас (финляндцев), но в других случаях, наоборот, желает дать нам знать о нашей зависимости. С другой стороны, он всегда смотрел на дела Финляндии, как на мелкое, второстепенное дело». Армфелът сделал предложение Сперанскому, составив триумвират на пару с Балашовым, захватить правление государством, а когда Сперанский отказался и, испытывая непреодолимое отвращение к доносам, не довел это до сведения государя, то решился погубить его. Очевидно, Армфельт желал, убрать Сперанского и стать во главе не одних только финляндских дел в России. Сперанский иногда, возможно, и был недостаточно сдержан в своих отзывах об императоре, но некоторые из тех отзывов, которые были доведеные до сведения государя, были, очевидно, выдуманы клеветниками и доносчиками. В подметных письмах Сперанского стали обвинять уже в явной измене, в сотрудничестве с агентами Наполеона, в продаже государственных тайн.