Конституция США. Принцип разделения властей

Таким образом, Конституция США представляет собой юридический документ, определяющий организацию федеральной власти, устанавливающий основы американского федерализма и определяющий судебный механизм защиты основных прав и свобод личности от посягательств со стороны правительственных органов как федеральных, так и на уровне штатов.

Принцип разделения властей

Законодательная власть

В США за основу построения системы государственной власти был взят принцип разделения властей, который в американских условиях трансформировался в так называемую систему сдержек и противовесов (checks and balances). В Конституции было проведено организационное разделение между тремя ветвями государственной власти – Конгрессом, Президентом и Верховным судом, каждому из которых была предоставлена возможность действовать самостоятельно в конституционных рамках. Установленные отношения между этими органами, как в прошлом, так и сейчас имеют целью предотвратить усиление одного из них за счет другого и воспрепятствовать одной из частей системы действовать направлении, противном направлениям других органов. Подобная сбалансированность государственной системы затрудняет нововведения, но в то же время препятствует возможности узурпации власти со стороны какого-либо одного из названных органов. В известном решении United States v. Richard Nixon, вынесенном в июле 1974 года, Верховный суд США пояснил: ″Конституция не только рассредоточила власть для лучшего обеспечения свободы, но она также предполагает, чтобы на практике рассредоточенная власть была объединена в целое для эффективного управления. Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновременно отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись автономными и взаимодействующими друг с другом″29.

Принцип разделения властей проведен через все важные положения Конституции США. Он выражается, в частности, в раздельном и последовательном изложении правового статуса трех ветвей власти. Статья I Конституции посвящена законодательной власти (Конгресс), ст. II — исполнительной (Президент), ст. III — судебной (преимущественно Верховному суду США). Конституция провозгласила, что все полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу США. Деятельность Президента и Верховного суда осуществляется на основе законов, принятых Конгрессом, но в то же время Президент имеет право отлагательного вето в отношении законов, а Верховный суд может признать законы неконституционными и тем самым парализовать их действие.

Конгресс США состоит из двух палат: Палаты представителей и Сената (см. Приложение 1). Палата представителей избирается на два года в составе 435 депутатов по одномандатным округам, кроме того, в состав палаты входят несколько представителей от тех территорий США, которые не являются штатами. Сенаторы избираются сроком на шесть лет, по два от каждого штата, но действует принцип ротации: треть сенаторов обновляется каждые два года30.

Члены Палаты представителей и сенаторы являются профессиональными парламентариями, имеют свободный мандат, не могут быть досрочно отозваны избирателями.

Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы. Заседаниями Палаты представителей руководит спикер, в Сенате председательствует вице-президент. Спикер, как и в других странах англосаксонского права, пользуется большими полномочиями: определяет повестку дня, назначает членов согласительной комиссии при разногласиях палат, руководит вспомогательным аппаратом палаты; он вправе применять меры взыскания к депутатам и т.д.

Конгресс создает из своих членов различные комитеты: постоянные объединенные комитеты обеих палат, которые координируют деятельность Конгресса в указанных сферах; постоянные специализированные комитеты каждой из палат, которые работают над законопроектами, организуют парламентские слушания, контролируют деятельность администрации, министры представляют этим комитетам ежегодные отчеты о работе их ведомств.

Особую роль играет комитет всей палаты. Эта юридическая фикция означает, что любая палата преобразует себя в комитет для обсуждения по упрощенной процедуре срочных или бесспорных законопроектов. Председатели комитетов, обычно занимающие этот пост по старшинству пребывания в Конгрессе, вправе создавать подкомитеты, которые обладают некоторыми полномочиями комитетов.

При Конгрессе действует множество административно-технических и вспомогательных служб. Их общий штат превышает 20 тыс. человек.

У Конгресса имеются общие полномочия, которые могут быть реализованы при согласованном решении обеих палат.

К числу общих полномочий Конгресса относятся полномочия: финансовые, в области экономики, в области обороны, в области охраны общественного порядка31.

В Конституции говорится также и о других полномочиях Конгресса: издавать законы о приеме в гражданство (о натурализации), создавать подчиненные Верховному суду федеральные суды, осуществлять исключительные законодательные полномочия для особого района местопребывания правительства, а также на территориях, приобретенных у какого-либо штата для федеральных складов, арсеналов, доков и т.д. Члены Палаты представителей иначе именуются представителями и конгрессменами. Таким образом, конгрессменами называются члены не всего Конгресса, а только Палаты представителей.

Ряд полномочий Конгресса, записанных в Конституции, в настоящее время не соответствуют международному праву и не осуществляются Конгрессом. Некоторые из них официально отменены международными соглашениями.

В статье 1 Конституции установлено восемь специальных ограничений власти Конгресса. Среди самых важных – запрет принятия законов об опале (bills of attainder), что означает запрет признавать кого-либо виновным без суда и предъявления обвинения, принимая законы обратного действия. Запрещено Конгрессу выдавать деньги из казны без соответствующего закона, присваивать дворянские титулы, приостанавливать действие правила habeas corpus в мирное время; не могут вводиться налоги на предметы, вывозимые из штата; не должно оказываться предпочтение портам одного штата перед портами другого штата32.

Важнейшей функцией Конгресса является издание законов. Законодательная инициатива принадлежит только членам обеих палат. Президент вправе вносить только законопроекты о бюджете. Члены палат, напротив, такого права не имеют. Но на деле политика в области законодательства определяется ежегодными посланиями Президента Конгрессу, а члены парламента нередко вносят законопроекты по поручениям исполнительной власти. Особое значение в проталкивании законопроектов имеет деятельность лоббистов (по закону 1995 г. лоббистами признаются лица, воздействующие не только на членов парламента, но и на других лиц, принимающих решения)33.

При обсуждении законопроекта применяется три чтения (в США первое чтение имеет формальный характер); между первым и вторым чтением над законопроектом работает профильный постоянный комитет. В ходе обсуждения важных законов соответствующий постоянный комитет организует парламентские слушания, но окончательно вопрос о включении билля (законопроекта) в повестку дня решает особый рулевой комитет.

Голосование при принятии законов в Палате представителей происходит возгласами (силу возгласов в пользу той или другой стороны определяет спикер), сидя и вставая, бюллетенями, поименным голосованием, разделением на группы (″за″ и ″против″), с помощью электронных средств, в Сенате — возгласами или поименным голосованием34.

Законы в США подразделяются на публичные (общего характера) и частные. Ежегодно Конгресс принимает несколько тысяч законов и других актов. Обыкновенные законы принимаются простым большинством состава обеих палат. Текст законопроекта, согласованный им, палатами не может быть изменен, но может быть отвергнут. Если согласительный комитет не пришел к согласию, проект считается отвергнутым. В этом случае либо создается новый согласительный комитет, либо законопроект считается отвергнутым. Органических и чрезвычайных законов в США нет.

Конгресс принимает также резолюции; некоторые из них по своей юридической силе выше обыкновенного закона: в форме объединенных резолюций принимаются конституционные поправки.

Исполнительная власть

Исполнительную власть согласно статьи II Конституции осуществляется Президентом. Он является не только главой государства, но и главой высшей исполнительской власти государства.

В кабинете Президента вопросы решаются не голосованием: решения принимает Президент.

Под руководством Президента помимо министров работают различные ведомства, некоторые из них имеют более важный статус, чем министерства (например, Совет национальной безопасности). Президент непосредственно назначает множество федеральных должностных лиц (Сенат утверждает более полутора тысяч таких наиболее важных назначений, включая послов в иностранных государствах, федеральных судей и др.)

Вице-президент существенных полномочий не имеет. Он замещает Президента, председательствует в Сенате и выполняет отдельные поручения Президента35.

Президент и вице-президент США избираются косвенным путем — коллегией выборщиков, общее число которых равно общему числу депутатов Палаты представителей и сенаторов и плюс три представителя от округа Колумбия, сроком на четыре года (кандидатура вице-президента предлагается кандидатом в президенты и голосуется одновременно с кандидатурой Президента от соответствующей партии). Одно и то же лицо не может быть избрано Президентом более двух раз (это автоматически распространяется и на вице-президента, поскольку, как уже говорилось, они баллотируются в паре). Голосование этих 538 выборщиков проходит в коллегиях в штатах. Для избрания нужно набрать абсолютное большинство голосов, и оно может быть разным: например в 1976 г. Дж. Картер получил перевес более чем в двести голосов, а Дж. Буш (старший) в 1988 г. – только 20 голосов, а в 2000 г. Дж. Буш (младший) – всего несколько голосов36. Если ни один кандидат не получил такого большинства, то право избрания переходит к Палате представителей, которая избирает Президента из трех кандидатов, набравших наибольшее число голосов (было два случая такого избрания).

Для пассивного избирательного права существуют повышенные требования по сравнению с требованиями к кандидатам в члены Конгресса: кандидат в Президенты, должен быть не моложе 35 лет, иметь гражданство США по рождению, проживать в США постоянно не менее 14 лет.

В общем виде Конституция устанавливает, что Президент обеспечивает выполнение законов и определяет полномочия всех должностных лиц федерации. Президент представляет государство внутри страны и в международных отношениях, вправе заключать международные договоры. Он является главнокомандующим Вооруженными силами и национальной гвардией. Юридическим средством воздействия Президента на Конгресс является право вето (лат. – запрещаю) в отношении законопроектов, принятых последним. Известны три вида этого института. Прежде всего, если проект, принятый Конгрессом, не удовлетворяет Президента, то он возвращается обратно в Парламент с изложением мотивов такого шага. На практике нередко случается, что Президент обращается к населению страны через средства массовой информации для объяснения своего решения. Конгресс может преодолеть вето двумя третями голосов в каждой палате, что является весьма значительным барьером. Второй вид вето – ″карманное вето″, основывающееся на норме последней фразы второго абзаца раздела VII статьи I Конституции. Вполне нормально, что Конституция предоставляет Президенту десятидневный срок для подписания законопроекта. Если в это время он не подпишет закон и не вернет его в Конгресс со своими замечаниями, закон вступает в силу без подписи Президента. Если Президент не подпишет закон до окончания сессии Конгресса, которому остается заседать менее 10 дней, действует так называемое ″карманное вето″: неподписанный закон на следующей сессии должен рассматриваться как новый, с соблюдением полной процедуры. Президент не обязан излагать мотивы применения ″карманного вето″. Некоторые Президенты в США стали знаменитыми за счет употребления своего право на вето. Так Г.Кливленд (1837 – 1908) за два срока своего президентства (1885-1889 и 1893-1897) использовал вето всего 584 раза: обычное вето было применено 346 раз, ″карманное″ - 238 раз.37

Названные два вида вето распространяется на весь законопроект, даже если глава государства не согласен с отдельные его положениями. Вето может быть применено к любому законопроекту, кроме вносящего изменения в Конституцию. Третий вид вето существует со времени принятия 9 апреля 1996 закона, которые ввел выборочное вето (line-item veto). Оно дает право Президенту отклонять не весь закон, а лишь его части, так называемые наездники, которые не имеют ничего общего с основным текстом, существом проекта, являющимся для последнего ″инородным″ и регулирующим совсем иные проблемы38. Несомненно, систематическое использование Президентом своего права вето в отношении различных категорий актов может повлиять значительным образом на законодательную деятельность Конгресса.

Президент назначает высших должностных лиц, послов, федеральных судей и т.д. с согласия Сената. Президент руководит огромным государственным аппаратом. Он несет ответственность за подготовку и исполнение государственного бюджета, представляет соответствующие документы Конгрессу. Для реализации своих полномочий Президент издает указы, исполнительные приказы, директивы и другие акты. Многие из них имеют нормативное значение.

Президент вправе временно передать исполнение своих обязанностей вице-президенту.

Совета министров в США нет. Конституция США не знает также понятия ″кабинет″. Он существует по обычаю. Кабинет Президента США невелик, в его состав входят министры и те лица, которым Президент предоставил этот ранг. В настоящее время это менее двух десятков человек: руководители 14 министерств, три министра без портфеля, в том числе постоянный представитель США при ООН. Командующие тремя родами войск тоже имеют ранг министра, но в состав кабинета не входят — они приглашаются на заседания по мере надобности. Членов кабинета Президент назначает из числа членов своей партии39.

Юридическим советником Президента и других высших органов является генеральный атторней (прокурор), он же - министр юстиции.

Президент США не несет политической ответственности перед кем бы то ни было, но к нему может быть применена юридическая ответственность в форме импичмента, если будет признан виновным в государственной измене, взяточничестве, других тяжких преступлениях. Правовым последствием импичмента является отрешение Президента от должности и лишение права занимать какие-либо должности на государственной службе США. За всю историю США ни один Президент не был отрешен от должности в результате импичмента40.

Судебная система США

Конституция США предусматривает существование только Верховного суда и тех низших судов, ″которые будут время от времени устанавливаться и учреждаться Конгрессом″41.