Конституционный контроль и надзор

Изменения, внесенные в компетенцию Конституционного Суда, обусловлены необходимостью более четко разграничить подсудность между Конституционным Судом и иными судами, устранить известную «перегруженность» Конституционного Суда не свойственными судебному конституционному контролю полномочиями. Исключение некоторых полномочий можно объяснить и политическими мотивами, реакцией законодателя на политические обстоятельства предшествующего периода.

Ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» закрепляет на основе Конституции главным образом материально-правовые полномочия Конституционного Суда. Его процессуальные и организационные полномочия устанавливаются в других статьях и главах ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».

П. 1 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» определяет группу полномочий Конституционного Суда по разрешению дел о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов государственных органов и договоров между ними, а также не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Эта группа полномочий наиболее типична для органов конституционного контроля.

На федеральном уровне к актам, конституционность которых правомочен проверять Конституционный Суд, относится, прежде всего, федеральные законы. В подп. «а» п. 1 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», как и в п. «а» ч. 2 ст. 125, ч. 2 ст. 4, п. «а» ст. 71, ч. 3 ст. 80, ч. 3 ст. 90 и ряде других статей Конституции, термин «федеральный закон» использован как родовое понятие, то есть включающие и федеральные конституционные законы, и обычные федеральные законы. Проверка конституционности и тех, и других входит в сферу юрисдикции Конституционного Суда.

Он в праве оценивать конституционность и законов о конституционных поправках, особенно учитывая установление ст. 16 Конституции, что никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, закрепленным в гл. 1, и требования ст. 135 о том, что положения гл. гл. 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Принимая во внимание особый порядок вступления поправок к гл. гл. 3–8 Конституции в силу, установленный в ст. 136 Конституции, необходимо предусмотреть, что Конституционный Суд разрешает дела о конституционности законов о конституционных поправках после их принятия, но до передачи на одобрение органам законодательной власти субъектов Федерации.

Конституционный Суд правомочен разрешать также дела о конституционности любых нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ независимо от их формы и наименования.

Широкое распространение на практике получило издание нормативных указов Президента, утверждение указами различных положений. К нормативным актам Совета Федерации и Государственной Думы относятся Регламенты палат, некоторые постановления палат (например, постановление Государственной Думы об амнистии, постановление Совета Федерации об изменении границ между субъектами Федерации). Правительство издает нормативные постановления, утверждает различные Положения, Уставы, Правила. Все такого рода акты закрепляют нормы права.

Иные акты названных органов, которые норм права не устанавливают, Конституционный Суд проверять, не правомочен. Ранее таким полномочием он обладал. Не сохранилось и прежнее полномочие Конституционного суда проверять конституционность актов федеральных органов исполнительной власти – министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других ведомств. Все эти акты могут быть обжалованы в другие суды в соответствии со ст. 46 Конституции и Законом РФ от 27 апреля1993г. «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»6, ГПК, АПК или в ином порядке. Так, ГПК относит к подсудности Верховного Суда РФ рассмотрение дел об оспаривании ненормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства РФ; нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Конституционный контроль над актами органов исполнительной власти осуществляет и Президент (ч. 2 ст. 85, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).

Важно обратить внимание и на правовую позицию, сформулированную Конституционным Судом в ряде своих определений применительно к обращению, в которых ставится вопрос о неконституционности закона в связи с имеющимися в нем пробелами, об их устранении. Решение данного вопроса не относится к компетенции Конституционного Суда, является прерогативой законодателя. Аналогичная правовая позиция высказана Конституционным Судом и относительно разрешения вопроса о придании обратной силы закону. Не подлежат оспариванию в Конституционном Суде и нормативные акты, которые были признаны недействующими Комитетом Конституционного надзора СССР. Такая правовая позиция вытекает из постановления Конституционного Суда от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 54 Жилищного кодекса7.

Подпункт «б» п. 1 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» на основе Конституции определяет перечень актов субъектов Федерации, проверку конституционности которых правомочен осуществлять Конституционный суд. Это, прежде всего конституции республик и уставы (своего рода тоже конституции) других субъектов Федерации.

Если раньше Конституционный Суд был вправе разрешать дела о конституционности договоров только между субъектами Федерации, то в настоящее время его компетенция в этой области расширена. Он получил право разрешать дела о соответствии Конституции также договоров между соответствующими органами Федерации и ее субъектов.

Единственным полномочием, связанным с осуществлением предварительного конституционного контроля, является право Конституционного Суда разрешать дела о соответствии Конституции не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, то есть не ратифицированных Государственной Думой или не утвержденных иным уполномоченным на то федеральным органом государственной власти. Категории международных договоров Российской Федерации, подлежащих ратификации или утверждению, определяются ФЗ от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации». К ним относятся, в частности, договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также договоры, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом; договоры, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина; договоры о территориальном разграничении с иностранными государствами; договоры об основах межгосударственных отношений (ст. 15)8.

Конституция и п. 2 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» возлагают на Конституционный Суд полномочие разрешать споры о компетенции. Реализация данного полномочия позволяет Конституционному Суду контролировать и обеспечивать соблюдение принципа разделения властей, как по горизонтали, так и по вертикали.

Существенное изменение претерпело полномочие Конституционного Суда по защите конституционных прав и свобод граждан. Прежде по индивидуальным жалобам он проверял конституционность обыкновений, сложившихся в правоприменительной практике, то есть типичного, устойчивого в практике применения судами и другими органами законов и иных правовых актов. Для размежевания компетенции Конституционного Суда и других судов данное полномочие за ним не сохранено.

В тоже время Конституция и п. 3 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» закрепляют за Конституционным Судом полномочие проверять по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Тем самым гражданину гарантируется возможность оспаривать акты законодателя. Новым для судебного конституционного контроля в Российской Федерации является и проверка Конституционным Судом конституционности законов по запросам любого суда9.

Толкование Конституции Российской Федерации отнесено к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Именно Конституционному Суду предоставлено право интерпретировать объективный смысл Конституции, присущую ей функцию рационализации и стабилизации социума и ограничения государственной власти в смысле ее возможностей вторжения в сферу индивидуальной автономии личности и гражданского общества и их конкретных проявлений.

Отсюда не следует, что интерпретация Конституции не осуществляется другими субъектами права. Конституционное закрепление данного права Суда означает лишь, что никакой иной орган государственной власти в Российской Федерации – федеральный или субъекта Российской Федерации – не может давать официальное и обязательное для органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений толкования Конституции Российской Федерации. Это исключительная прерогатива именно Конституционного Суда, если, конечно, не принимать во внимание гипотетическую возможность ее толкования самим конституционным законодателем – народом – на референдуме. И для конституционного права в силу недостаточной конкретности его основного источника и широты конституционных положений, допускаются различные интерпретации, толкование имеет более важное значение, чем в иных отраслях права, в которых нормирование значительно более детализировано.

Не выработано нормативного определения понятия «толкования Конституции РФ». Лишь в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде РФ» говорится о «неопределенности в понимании положений Конституции», которая преодолевается толкованием Конституционного Суда. Не обращался специально к этому вопросу и сам Конституционный Суд, но принятые им решения позволяют сделать вывод, что, по мнению Суда, сложившемуся на основании отечественной правовой доктрины, толкование Конституции и ее норм включает в свое содержание, как уяснение, так и разъяснение смысла интерпретируемых норм; процесс толкования означает и познание конституционной нормы, то есть интеллектуальная деятельность, не выходящая за рамки сознания самого интерпретатора, и разъяснение нормы, то есть предметную деятельность Конституционного Суда по доведению до всеобщего сведения познанного им содержания конституционных норм.

Такая предметная деятельность применительно к статусу Конституционного Суда всегда имеет письменную форму и выражается в его решениях по конкретным делам, рассматриваемым в связи с определенным конституционным спором, и в этом смысле можно говорить о казуальном толковании, или, по терминологии Закона о Конституционном Суде РФ, «правовой позиции», выраженной в решениях Конституционного Суда, либо итоговом решении Конституционного Суда о толковании Конституции, которое именуется постановлением и по общему признанию обладает нормативным значением. Закон о Конституционном Суде (гл. 14) регламентирует только порядок нормативного толкования, которое рассчитано на неоднократное применение, осуществляется в отношении широкого круга общественных отношений, является официальным и обязательным. Последнее, однако, не означает, что правовая позиция Суда, выраженная в решении по конкретному делу, распространяется лишь на участников конституционного спора, в связи с которым она была сформулирована. Все решения Конституционного Суда являются источниками права, и им присуща материально-правовая сила закона. Прецеденты создаваемые судом, как и акты толкования, имеют нормативно-регулирующее значение, и в этом смысле они так же являются высшими по своей юридической силе правовыми нормами, распространяющимися на неопределенный круг случаев и субъектов конституционно-правовых отношений. Указание на это можно вывести из ст. 6 Закона, согласно которой, решения Суда обязательны не только для участников конституционного спора, но и иных субъектов права.

Таким образом, толкование Конституции РФ состоит в преодолении Конституционным Судом неопределенности в понимании ее положений, в выяснении ее объективного смысла и выявлении содержащихся в ней позитивных правовых принципов. По существу толкование Конституции есть один из способов ее конкретизации, предшествующей применению ее норм.

Толкование Конституции РФ, отдельных ее норм дается исключительно на пленарных заседаниях Конституционного Суда. Причем решение о толковании Конституции в отличие от решений по иным делам принимается большинством не менее 2/3 от общего числа судей, что обусловливается правовой, а так же общесоциальной значимостью таких решений и возможными юридическими, политическими и иными последствиями. По мнению законодателя, такой порядок принятия решения о толковании Конституции и точно установленное большинство судей являются гарантией от интеграции Суда в текущий политический процесс.

Толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом, «связывает» все представительства, исполнительные и судебные органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, должностных лиц, граждан и их объединения. С момента провозглашения постановления Суда по делу о толковании ранее обнаружившейся неопределенности в понимании положений Конституции, которая явилась основанием для обращения в Конституционный Суд, считается преодоленной. В отличии от официального толкования неофициальное толкование Конституции и ее норм, осуществляется различными органами и должностными лицами, а также учеными, практическими работниками, гражданами, нередко обладая высшим авторитетом и воздействуя на общественное и индивидуальное правосознание и поведение субъектов конституционного права, формальных юридических последствий не порождает10.

Конституция РФ (ст. 93) и на ее основе Регламент Государственной Думы (гл. 22) устанавливают порядок выдвижения обвинения против Президента для отрешения его от должности. К полномочиям Конституционного Суда отнесена дача заключения о соблюдении этого порядка.

Право законодательной инициативы Конституционного Суда в Федеральном Собрании, закрепленное ст. 104 Конституции и п. 6 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», может быть осуществлено, как и другими субъектами этого права, в форме внесения новых законопроектов, законодательных предложений, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы, предложений о поправках и пересмотре положений федеральной Конституции.

Изложенный перечень полномочий не является исчерпывающим. Пункт 7 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» определяет, прежде всего, что Конституционный Суд осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией РФ. К этим иным конституционным полномочиям относится в настоящее время лишь одно, вытекающее из положений ч. 3 ст. 100 Конституции, – направлять палатам Федерального Собрания послания, являющееся одной из форм взаимодействия судебной и законодательной властей.