Конституционный контроль и надзор

Формирование института конституционного контроля в нашей стране носило длительный характер.

Конституционные идеи, проекты, отражавшие интересы различных слоев населения, стали появляться в Российском государстве уже во второй половине 18 века.

В практическом плане значительный интерес представляет созданный в 1810 г. по инициативе М.М. Сперанского Государственный совет. Первоначально этому органу придавалось особое значение. Он должен был осуществлять «общее соединение всех государственных сил», т.е. объединять деятельность других органов. На практике Государственный совет стал совещательным органом при императоре. Ни о каком контроле не могло быть и речи.

Существенные перемены наступают в России в первые два десятилетия 20 века. Принимается Манифест царя от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», Закон о Государственной думе – «Учреждение Государственной думы» от 20 февраля 1906 г., а так же утвержденные царем 23 апреля 1906 г. Основные законы Российской империи. В соответствии с этими актами царю принадлежала вся управленческая власть. Предусматривалось создание представительного органа – законодательной Государственной думы.

В ст. 7 Основных законов говорилось, что царь «осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой». Государственная дума имела право запроса (вопроса) министрам и главноуправляющим по поводу нарушения законов в деятельности их ведомств.

Просуществовавшая чуть более двух месяцев первая Государственная дума была распущена царем в основном за критику его аграрной политики. Вторая Государственная дума, просуществовавшая с 20 февраля по 3 июля 1907 г., также была разогнана на основании необоснованного обвинения ряда депутатов в военном заговоре. Третья Государственная дума отвечала интересам самодержавия и действовала с 1 ноября 1907 г. по 9 июня 1912 г. Четвертая Государственная дума была создана 15 ноября 1912 г. В январе 1917 г. она временно была распущена царем.

В результате победы Февральской буржуазно-демократической революции в 1917 г. произошли важные перемены в государственном строе России. Начался процесс создания новых органов государственной власти, который протекал в условиях острейшей политической борьбы. По всей стране стали возникать Советы рабочих и солдатских депутатов, система крестьянских советов. Наряду с этим активнейшую работу проводили лидеры буржуазных политических партий. По их инициативе был образован Временный комитет Государственной думы, который сформировал Временное правительство. В стране установилось двоевластие. Конец двоевластия наступил в июле 1917 г., после расстрела по приказу Временного правительства демонстрации народных масс в Петрограде.

Официально республика провозглашается в России только 1 сентября 1917 г. Окончательную форму правления в стране должно было определить Учредительное собрание. Временное правительство стало высшим органом государственного управления. Свои полномочия оно должно было осуществлять вплоть до созыва Учредительного собрания.

В результате победы Октябрьского вооруженного восстания власть в России переходит к Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.

Реальное возникновение института конституционного контроля, системы органов конституционного контроля связано с принятием первой в нашей стране Конституции РСФСР 1918 г., характеризовавшейся в литературе как первый Основной закон социализма.

В ст. 12 Конституции РСФСР 1918 г. устанавливала, что верховным органом власти в стране является Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами – Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет. Конституция определила и исключительную компетенцию Съездов Советов. Это, в частности, касалось вопроса об установлении, дополнении и изменении основных начал Конституции.

ВЦИК характеризовался как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган РСФСР.

Таким образом, Конституция РСФСР 1918 г. закрепила парламентскую форму конституционного контроля (систему парламентского самоконтроля) с лежащим в ее основе принципом сосредоточения всей полноты власти, включая конституционный контроль, в руках верховного народного представительства.

Аналогичным образом формировались институт конституционного контроля и система его органов в других советских республиках, которые образовывались в ходе пролетарской революции в нашей стране.

Новым этапом в развитии нашего общества стало создание Советского Союза. В 1924 г. принимается первая Конституция СССР. В Конституции СССР 1924 г. четко прослеживается тенденция к унитаризму, усилению союзных начал, ограничению самостоятельности республик, закрепленная в последующие годы. Прослеживается тенденция доминирования общесоюзного законодательства над республиканским.

В соответствии с Основным законом СССР 1924 г. верховным органом государственной власти в стране являлся Съезд Советов. Только ему предоставлялось право утверждения и изменения, основных начал Конституции. В период между Съездами Советов верховным органом государственной власти являлся Центральный Исполнительный Комитет СССР. Конституция СССР 1924 г. наделила ЦИК рядом полномочий в сфере конституционного контроля. Высшим органом власти в период между сессиями ЦИК СССР являлся Президиум ЦИК СССР. В соответствии со статьей 30 Основного закона он наблюдал за проведением в жизнь Конституции СССР и исполнением всех постановлений Съездов Советов и ЦИК СССР всеми органами власти. Определенные права в сфере правовой охраны Основного закона были предоставлены и республиканским органам.

Особенностью правовой охраны Конституции в период с 1923 по 1933 г. являлось то, что ряд функций в данной области выполнял Верховный Суд СССР. На основании п. «в» и «г» ст. 43 Конституции СССР 1924 г. этот орган имел право давать заключения по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных актов союзных республик с точки зрения Конституции, разрешать судебные споры между союзными республиками. Однако деятельность Верховного Суда СССР носила характер конституционного надзора, а не контроля.

Анализ положений Конституции СССР 1924 г. с точки зрения того, какими органами осуществляется конституционный контроль на уровне федерации, четко выявляет двухзвенную систему органов. Это, во-первых, Съезд Советов СССР, ЦИК СССР, которыми осуществлялся высший конституционный контроль; во-вторых, высший постоянно действующий орган государственной власти – Президиум ЦИК СССР, осуществлявший основной конституционный контроль. Республиканские конституции соответствовали Конституции СССР.

Давая общую оценку конституционного контроля в 1924–1933 гг. следует отметить довольно широкое и достаточно всестороннее урегулирование этих вопросов в Основном законе.

В дальнейшем институту конституционного контроля стало придаваться все меньшее и меньшее значение. Тенденция к принижению роли конституционного контроля нашла отражение в Конституции СССР 1936 г., которая в еще более жесткой форме по сравнению с Основным законом СССР 1924 г. закрепила приоритет общесоюзного законодательства над республиканским. В соответствии со ст. 32 Конституции СССР 1936 г. теперь законодательная власть на уровне федерации осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. Только ему принадлежало право изменения Конституции страны. В Основном законе СССР 1936 г. в наиболее завершенном виде нашел конституционное закрепление принцип сосредоточения всей полноты власти, включая конституционный контроль, в руках парламента.

В период с конца 30-х и до 70-х годов на уровне Союза в деле конституционного контроля основная роль принадлежала Президиуму Верховного Совета СССР. В союзных и автономных республиках система органов конституционного контроля включала в себя парламент и Президиум Верховного Совета.

Принятая в 1977 г. новая Конституция СССР не внесла существенных изменений в систему органов конституционного контроля, однако закрепила ряд новых моментов, относящихся к данной сфере. В ней еще больше были усилены союзные начала, еще больше ограничивался суверенитет республик. Основной закон СССР 1977 г. предусматривал, что главенствующее положение в системе органов конституционного контроля принадлежит Верховному Совету СССР. Наряду с парламентом конституционный контроль осуществлялся Президиумом Верховного Совета СССР, который наделялся большими полномочиями в этой области. Следует подчеркнуть, что конституционный контроль, осуществлявшийся высшим постоянно действующим органом государственной власти, как и парламентский, носил общий характер, представлял собой одну из функций в числе обширных полномочий, которыми он наделялся. В научной литературе справедливо подчеркивается и тот неоспоримый факт, что в период застоя, когда законодательная деятельность, как в Верховном Совете СССР, так и в Верховных Советах союзных республик была сведена к минимуму, а исполнительный аппарат практически встал над Советами и устанавливал правовые нормы путем издания подзаконных актов, функции Президиума Верховного Совета по обеспечению законности оставались не развитыми: речь, конечно, идет о конституционной законности. Таким же образом решался вопрос и в союзных, и в автономных республиках.

Давая общую оценку конституционного контроля, следует отметить, что он носил преимущественно предварительный характер, то есть осуществлялся еще в ходе подготовки и обсуждения правовых актов, до их принятия.

В период с 1985 по 1991 гг. в нашей стране происходил процесс, получивший название перестройки, которая охватила все стороны социально-экономической и политической жизни общества. Следует отметить, что перестроечные процессы происходили в условиях острейшей политической борьбы. Эти факторы оказали существенное влияние на дальнейшее развитие института конституционного контроля.

Проводившаяся в перестроечный период реформа в области правовой охраны Основного закона СССР имела многоэтапный характер.

Принятие 1 декабря 1988 г. Закона СССР «об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР». Вместо предусмотренной Конституцией СССР 1977 г. структуры высших органов власти (Верховный Совет СССР и его Президиум) учреждается четырехзвенная система, состоящая из Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР, Президиума Верховного Совета СССР и Председателя Верховного Совета СССР. По Закону 1988 г. об изменениях и дополнениях Конституции СССР главенствующая роль в сфере контроля на уровне Союза отводилось высшему органу государственной власти страны – Съезду народных депутатов СССР. Предусматривался новый специализированный орган правовой охраны Основного закона – Комитет Конституционного надзора СССР. Он наделялся главным образом надзорно-консультативными функциями и не имел права отмены каких-либо актов, не соответствующих Конституции и законам.

Второй Съезд народных депутатов СССР (конец 1989 г.). Был принят Закон СССР «Об изменении и дополнении ст. 125 Конституции (Основного закона) СССР», касающейся организации и деятельности Комитета Конституционного надзора СССР, и Закон СССР «О конституционном надзоре в СССР». Первое заседание Комитета конституционного надзора СССР состоялось 16 мая 1990 г.

Указанные акты закрепили за Комитетом конституционного надзора СССР наряду с надзорными и контрольные функции в сфере правовой охраны Основного закона.

Принят Закон СССР «Об утверждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР». По новому определялось положение Верховного Совета СССР: он стал постоянно действующим законодательным и контрольным органом государственной власти СССР. Изменения были внесены в полномочия по конституционному контролю Верховного Совета СССР. Из текста Основного закона были устранены положения о его праве отменять указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, распоряжения Председателя Верховного Совета СССР.

Особое значение имело учреждение поста единоличного главы государства – Президента Союза ССР. Он наделялся рядом существенных полномочий в сфере правовой защиты Конституции СССР, в частности правом не подписывать законы СССР и не позднее чем в двухнедельный срок возвращать их со своими возражениями в Верховный Совет СССР для повторного обсуждения и голосования: если Верховный Совет СССР большинством в 2/3 голосов в каждой из палат подтвердит решение принятое им ранее, Президент подписывает закон.

Таким образом, на уровне Союза ССР устанавливалась четырехзвенная система органов конституционного контроля в лице Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР, Президента СССР, Комитета конституционного надзора СССР.

Анализ трех этапов реформы свидетельствует о том, что основные изменения касались лишь системы органов конституционного контроля и шли по пути создания нового специализированного органа в данной области. В перестроечный период происходило также становление института конституционного контроля в союзных республиках. Наибольшее влияние на этот процесс оказывала такая объективная тенденция, как стремление республик к достижению подлинного суверенитета.

В четырех субъектах Федерации были приняты законы о комитете конституционного надзора. Следующий этап был связан с переходом к более высокой и перспективной форме правовой охраны основных законов – к созданию конституционных судов. Пять союзных республик: Россия, Украина, Азербайджан, Киргизия, Таджикистан – отказались от комитетов конституционного надзора и закрепили в своем законодательстве положения о создании конституционных судов.

Процесс формирования института конституционного контроля начался и в автономиях (не был завершен к 1991 г.). В большинстве республик РСФСР, как и на уровне Союза ССР, первоначально правом конституционного контроля наделялся парламент и его президиум. Функции конституционного надзора должен был выполнять Комитет конституционного надзора.

После распада СССР Россия стала развиваться как самостоятельное, независимое государство. В 1992–1993 гг. был принят ряд важных законодательных актов, которые оказали огромное влияние на становление новой российской государственности и ее правовой системы. Особое значение имело подписание весной 1992 г. Федеративного договора. Подписанный Федеративный договор, инкорпорация его содержания в Конституцию РФ, как отмечалось в научной литературе, представляли собой важнейший компромисс, позволяющий смягчить острую политическую ситуацию и предопределить природу нового федеративного устройства России.