Изменения системы управления СССР в 1930-е годы

Введение

      В данной работе будут изложены изменения системы управления страной в 1930-е годы.

      Тема работы весьма актуальна в современной России, т.к. именно в 1930-е годы была официально провозглашена победа социализма в СССР. В  политической сфере произошел переход к тоталитарной системе управления,  экономической – к командно-административной, в социальной были дарованы базовые свободы населению. Однако государственно-правовой аспект истории этого периода освещен в литературе весьма скупо.

      Мною была предпринята попытка решить следующие задачи: рассмотреть организационно-правовые формы и методы осуществления государственной власти и управления, в том числе организацию центральных и местных органов власти и управления; изучить развитие политической системы, управления экономикой.

     Целью моей работы считается комплексное изучение развития, содержания и выявления характерных черт экономической, политической систем и права по законодательству СССР 1930-ых годов.

      Предметом исследования является История государства и права СССР в 1930-е годы. Объектом - Конституция СССР 1936 г.

      На пути исторического развития СССР мы видим, что на протяжении всего лишь одного десятка лет, в государственном управлении страной происходит ряд изменений, например принятие новой Конституции. До Конституции 1936 г., в СССР действовала первая Конституция страны, принятая в 1924 г. Особенности государственного управления были обусловлены тем, союзный тип советского федерализма стал поражением национального сепаратизма, обеспечил государственный суверенитет объединившихся субъектов, сохранивших право свободного выхода из Союза, свои конституции, органы власти и управления, бюджеты. Конституция СССР стала принципиальной основой организации государственного управления в Союзе и его субъектах, их равноправие, принцип демократического централизма.

      Государственное управление с конца 20-х гг. функционировало на основе пятилетних планов, имевших силу закона, в системе управления утверждалась идеология развернутого наступления социализма, ограничения, вытеснения и ликвидации носителей старых укладов. Основной проблемой того периода, считалось разделение функций государственных, хозяйственных, партийных структур и органов других общественных организаций. Руководящая сила общества, правящая ВКП (б) брала на себя несвойственные политической партии управленческие административные и хозяйственные функции.

      Государственное управление 1930-ых гг. строилось и функционировало на новой конституционной основе. Так как тема данной работы весьма обширна, то мы с моим научным руководителем решили остановиться на наиболее актуальных в наше время аспектах изменения  Конституции 1936 г. Мы вынесли на отдельное рассмотрение темы - политической система, государственное управление экономикой страны и законодательство данного периода.                

ГЛАВА I. Реформы политической системы

1.1 Структура и функции партийного аппарата

     За 30-е годы в СССР в основном сложилась та система государственных органов и учреждений, которая просуществовала до 1989 г. - вплоть до системы должностей и ученых степеней. Усиливалась роль партийного аппарата и сосредотачивалась в руках реальной власти. Тенденция к усилению партийного аппарата набирала силу уже в 1920-е годы. Именно тогда наряду с некоторой демократизацией режима («оживление» Советов, допущение создания и функционирования многочисленных организаций и союзов, в том числе интеллигенции, разрешение частных печатных изданий и т.д.) формировался разветвленный территориальный партийный аппарат. Еще в начале 1920-х годов был учрежден секретариат ЦК РКП (б), который в 1922 г. в качестве Генерального секретаря возглавил И.В. Сталин1. Именно Генеральный секретарь руководил через подчиненный ему Отдел руководящих партийных кадров подбором и расстановкой партийных, государственных, хозяйственных, военных кадров и осуществлял контроль за исполнением ими решений высших партийных органов. Руководящие кадры общегосударственного масштаба утверждались непосредственно ЦК (числились в номенклатуре ЦК), губернского (областного) масштаба — в номенклатуре губкомов (обкомов) партии и т.д. Таким образом, еще в 1920-е годы уже шел процесс формирования бюрократической «номенклатуры» и усиления реальной власти партийных секретарей. Правящая Коммунистическая партия не ограничивалась замещением своими членами руководящих должностей в государственном аппарате, а функционировавшая на местах параллельная система территориальных партийных органов дублировала государственные органы власти. Первым лицом в каждой административно-территориальной единице был первый секретарь соответствующего партийного комитета, в качестве второго лица выступал глава местного органа государственной власти, хотя нередко функции секретаря парткома и главы исполкома совмещались. В состав парткомов входили руководители важнейших местных административно-политических учреждений (ГПУ, милиции, прокуратуры, сельхоз управления, банка, профсоюза), директора крупнейших заводов и т.д. Первые секретари краевых и областных комитетов были также и членами военных советов военных округов, т.е. распоряжались и войсками. Руководители и члены партийных комитетов формально избирались на партийных съездах и конференциях своих парторганизаций, так же как и члены исполкомов областей и районов на местных съездах Советов (до 1937), а затем на сессиях Советов. Однако они подлежали утверждению в ЦК партии, так как входили в соответствующую «номенклатуру» ЦК или обкома партии, т.е. фактически назначались «сверху» и отвечали за свою работу перед ЦК, а не перед своими избирателями. Важнейшие политические и управленческие решения принимались в партийном порядке и только затем «оформлялись в советском порядке» в виде актов органов государственной власти. Поэтому партийные решения фактически имели обязательный характер и подлежали исполнению всеми органами государственной власти и управления, хозяйственными учреждениями, общественными организациями и гражданами и имели практически большую юридическую силу, чем нормативные акты официальных органов власти, хотя и конституционно, и законодательно это не было закреплено. Характерно, что до 1936 г. вообще правовой статус ВКП(б), и в том числе ее монополия на политическую власть, и однопартийная система законодательно не оформлялись. Однопартийная система сложилась исторически, и с формально-юридической точки зрения не было даже законодательного запрета на существование и деятельность иных политических партий. Ускорению процесса бюрократизации партийного аппарата способствовала и ликвидация по решению XVII съезда ВКП (б) в 1934 г. главного контрольного органа — Центральной контрольной комиссии — рабоче-крестьянской инспекции, обладавшей реальными контрольными полномочиями, и замена ее комиссиями партийного и советского контроля с весьма ограниченной компетенцией проверки исполнения решений вышестоящих органов. Конституционное оформление руководящей роли ВКП (б) и предоставление партийным комитетам права контроля за деятельностью государственной администрации были связаны с изменением роли самой правящей партии на протяжении 1930-х годов. По мере увеличения числа вступающих в строй промышленных предприятий и иных индустриальных объектов, а также развертывания учреждений науки, образования, социальной сферы усложнялись функции управления производством и социальными процессами. Государственный аппарат, унаследовавший пороки традиционной российской бюрократии (волокиту, коррумпированность и т.д.), был слишком неповоротлив. Поэтому правящая партия, не ограничиваясь решением принципиальных вопросов государственного строительства, экономической и социальной политики и проведением кадровой политики, все больше брала на себя задачи непосредственной организации производства, что вело к дальнейшему «слиянию» партийного и государственного аппарата. Отраслевые отделы ЦК ВКП(б) представляли свои отрасли в высшем партийном центре, особенно при распределении материальных и кадровых ресурсов, не только контролируя соответствующие наркоматы, но и помогая им в решении конкретных производственных вопросов. Руководители территориальных партийных комитетов всех уровней наряду с руководителями советских органов и директорами предприятий и строек несли прямую ответственность за результаты производственной деятельности предприятий, функционирование экономики и социальной сферы. Все это вело к дальнейшему слиянию партийного, государственного, хозяйственного управления и управления социальной сферой, к «огосударствлению» правящей партии и соответственно к трансформации государства в своеобразное «партийное» государство. Подводя итоги сказанному выше, можно отметить, что в 1930-е годы партийный аппарат фактически слился с государственным аппаратом и аппаратом общественных организаций, а также профсоюзов и комсомола в единую партийно-государственную управленческую систему, построенную по иерархическому принципу, в виде своеобразной пирамиды, где реальная власть сосредоточивалась на самом верху, в руках узкой группы лиц (Политбюро ЦК ВКП (б), а затем — одного Сталина). Эта управленческая система полностью контролировалась ЦК ВКП (б), в аппарате которого действовало Управление кадров (его возглавлял Г.М. Маленков) и в котором было 45 отделов по всем отраслям государственной, хозяйственной и общественно-политической жизни. В 1938 г. во всех наркоматах были учреждены должности заместителей наркомов по кадрам, которые подчинялись не только наркомам, но и напрямую Управлению кадров ЦК и таким образом являлись прямыми представителями цековского аппарата в соответствующих наркоматах и центральных ведомствах и контролировали наркомов, хотя те, как правило, были членами ЦК. Через Управление кадров не только распределялись кадры, но и осуществлялись повседневное руководство и контроль за деятельностью всех наркоматов и центральных ведомств, как партийных, государственных, хозяйственных, так и профсоюзов и общественных организаций (союзов писателей и т.д.), где тоже были должности заместителей председателей по кадрам.

1.2 Изменения в деятельности партийного аппарата

      В 1930-е гг. в СССР была создана политическая система, каркасом которой являлся партийный аппарат. Правящая элита – так называемая номенклатура2 – уже сложилась как институт и активно функционировала во всех областях жизни. В 1930-е гг. номенклатура контролировала все сферы жизни человека – от экономической до семейной, пронизывая всю вертикаль власти. В СССР этот перечень составляли партийные органы: ЦК ВКП(б), ЦК компартий республик, обкомы и райкомы. Каждый из этих органов составлял собственную номенклатуру, в которой учитывал как партийных, советских, профсоюзных и других работников своего уровня (областного – обкомы, районного – райкомы), так и нижестоящих, посты которых считались достаточно значимыми. Таким образом, наряду с иерархией партийных органов существовала и иерархия их номенклатур. Чем больше укреплялась власть партийного аппарата, тем шире становились границы номенклатуры, настолько, что в 1930 г. Орграспредотдел ЦК партии пришлось снова разделить на два отдела. Один из них - оргинструкторский стал ведать исключительно партийной номенклатурой, другой- отдел назначений занимался формированием номенклатуры в государственных учреждениях и общественных организациях.Постепенно происходило усиление роли партийного аппарата и сосредоточение в его руках реальной власти. Правящая Коммунистическая партия не ограничивалась замещением своими членами руководящих должностей, а функционировавшая на местах параллельная система территориальных партийных органов дублировала государственные органы власти. Коммунистическая партия была единственной легальной политической организацией. Советы, формально являвшиеся главными органами диктатуры пролетариата, действовали под ее контролем, все государственные решения принимались Политбюро и Центральным комитетом ВКП(б) и лишь затем оформлялись постановлениями правительства. Ведущие деятели партии занимали руководящие посты в государстве. Через партийные органы шла вся кадровая работа: ни одно назначение не могло cocтояться без одобрения партийных ячеек. Ядро системы - ВКП(б) все больше врастало в государственные структуры и интенсивно огосударствлялось, т.е. уничтожалась независимая от государства общественная жизнь. Произошло выдвижение государственного аппарата на первые роли в структурах власти, его увеличение и сращивание с партийным аппаратом. Назначение и перемещение кадров всего государственного аппарата по воле партийных верхов было стержнем режима, так как именно это обеспечивало личную зависимость назначенных от верхней части управленческой пирамиды. Во многом именно потому, что И.В. Сталин в свое время назначал на места партийных руководителей и они были ему лично обязаны, он победил во внутрипартийной борьбе. Окончательно утвердилась монополия ВКП(б) на власть. Полное единогласие, строгая иерархия, жесткое администрирование, военная дисциплина, укоренившиеся в ВКП(б), соответствующим образом отражались на всей советской политической системе, имевшей мало общего с той моделью, которая была зафиксирована в Конституции 1936 г. По Конституции 1936 г. высшим органом государственной власти провозглашался всенародно избранный Верховный Совет СССР, однако реальная высшая власть концентрировалась в Политбюро ЦК ВКП(б). Оно не только определяло основные направления внутренней и внешней политики, но и рассматривало массу второстепенных проблем, контролировало всю пирамиду власти. Важную роль в механизме управления страной играли Оргбюро, Секретариат и Орготдел ЦК ВКП(б). Без ведома последнего не происходило ни одного назначения на ответственную работу в партийный, советский и государственный аппарат. От местных партийных организаций требовалось активно заниматься решением хозяйственных проблем. В 1939 г. XVIII съезд ВКП(б) записал в новый Устав партии пункт о праве контроля первичных партийных организаций за деятельностью администрации предприятий. Кроме того, Устав предоставил ЦК ВКП(б) право назначать парторгов ЦК на особо важные для страны предприятия и стройки. Парторги ЦК наделялись самыми широкими полномочиями и стояли над хозяйственными руководителями. Произошло выдвижение государственного аппарата на первые роли в структурах власти, его увеличение и сращивание с партийным аппаратом. Назначение и перемещение кадров всего государственного аппарата по воле партийных верхов было стержнем режима, так как именно это обеспечивало личную зависимость назначенных от верхней части управленческой пирамиды. Во многом именно потому, что И.В. Сталин в свое время назначал на места партийных руководителей и они были ему лично обязаны, он победил во внутрипартийной борьбе. Сужался круг деятельности профсоюзов, которые были лишены исконного права регулирования трудовых отношений и оплаты труда. С 1934 г. уходит в прошлое традиция заключения коллективных договоров. В 1937 г. отмирает последний пережиток рабочего контроля, так называемый «треугольник», когда, кроме директора, в принятии решений по производственным делам принимали участие партийные и профсоюзные организации предприятия. По сути, полностью сворачивалась даже видимость участия рабочих в управлении производством. Советские общественные организации свою главную задачу видели в тесном сотрудничестве с партией и государством. К этому их обязывала политика правящего режима. В государстве рабочих и крестьян, согласно теоретическим представлениям большевиков, должен действовать такой политический механизм, который вбирает в себя все общественные организации трудящихся, так как они по своей социально-классовой природе идентичны собственно государству, являющемуся также одной из форм организации людей труда. Именно Политбюро, которое формально по партийному уставу формировалось ЦК ВКП(б) и было ему подотчетно, определяло не только основные направления внутренней и внешней политики страны, но и рассматривало массу второстепенных проблем, выступало главным арбитром при сглаживании ведомственных противоречий, непосредственно организовывало исполнение многих своих постановлений и старалось контролировать всю пирамиду власти. Политбюро осуществляло свою власть как через партийные, так через органы государственного правления и общественных организаций. С бюрократизмом боролись различными средствами: от «политико-воспитательной» работы со служащими и управленческим персоналом до репрессий. Важная роль отводилась мерам партийного воздействия. В 1939 г. XVIII съезд ВКП(б) принял новый устав партии, который обязывал первичные парторганизации контролировать деятельность администрации. Кроме того, новый устав предоставил ЦК ВКП(б) право назначать парторгов ЦК на особо важные для страны предприятия и стройки. Парторги ЦК наделялись самыми широкими полномочиями и стояли над хозяйственными руководителями. Институт парторгов ЦК восстанавливал практику чрезвычайных органов управления, зародившуюся в годы «военного коммунизма».

Юридически высшим органом государственной власти в СССР, согласно Конституции 1936 г., являлся Верховный Совет СССР, а высшим органом государственного управления - Совет народных комиссаров. Однако высшая власть концентрировалась в Политбюро ЦК ВКП(б).Именно Политбюро, которое формально по партийному уставу формировалось ЦК ВКП(б) и было ему подотчетно, определяло не только основные направления внутренней и внешней политики страны, но и рассматривало массу второстепенных проблем, выступало главным арбитром при сглаживании ведомственных противоречий, непосредственно организовывало исполнение многих своих постановлений и старалось контролировать всю пирамиду власти. Но Сохранилась двухпалатная структура высшего законодательного органа — Верховного Совета СССР: одна палата — Совет Союза — избиралась всем населением страны пропорционально численности населения (один депутат от 300 тыс. человек), а другая — Совет Национальностей — состояла из представителей союзных, автономных республик и других национально-государственных образований. Члены Совета Национальностей также должны были избираться гражданами союзных и автономных республик, автономных областей и национальных округов по норме: по 25 депутатов от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по пять депутатов от каждой автономной области и по одному депутату от каждого национального округа независимо от численности их населения. Но учитывая, что функции Верховного Совета СССР и его Президиума в основном сводились к «оформлению в советском порядке» заранее подготовленных управленческим аппаратом решений, цена такому представительству была невелика. А вот из Совнаркома СССР (куда раньше входили по должности председатели совнаркомов союзных республик) и из Верховного суда СССР (в который также раньше по должности входили председатели верховных судов союзных республик) представители союзных республик в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. были исключены. Если подвести итог всему сказанному выше, то налицо мощная тенденция к бюрократической централизации и непомерному расширению полномочий Союза за счет существенного сужения прав союзных республик, что практически вело даже не к «автономизации» союзных республик, а к фактическому унитаризму. Конечно, в Конституции СССР 1936 г. сохранялись формулировки о суверенитете союзных республик, о наличии у каждой из них своей конституции, о запрете изменять границы без ее согласия, о праве выхода каждой союзной республики из состава Союза как главной гарантии добровольности объединения в Союз и суверенных прав республик, хотя ни в Конституции, ни в текущем законодательстве не определялся порядок реализации права на выход, ибо всем было ясно, что это лишь пропагандистский штамп. Ведь за спиной официальной федеративной государственной структуры стояла сугубо централизованная с жесткой дисциплиной партийная структура правящей партии, где ЦК нацкомпартий были напрямую подчинены ЦК ВКП (б) и действовали на правах обкомов. Именно железная партийная структура и идеологическое единство скрепляли советскую федерацию, составляя ее «стержень». Одни из важнейших положений Конституции явилась реорганизация системы органов советской власти. Во-первых, изменялось само наименование Советов. Если ранее они именовались Советами рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, то теперь стали называться Советами депутатов трудящихся. Но главное новшество состояло в замене съездов Советов (от районного до всесоюзного) и действовавших в промежутках между съездами исполкомов постоянными Советами, работавшими в сессионном порядке весь срок от выборов до выборов (т.е. два года). Следовательно, в новой Конституции государственная власть переходила к Советам как выборным органам представительной демократии, а исполкомы из органов власти превращались формально в исполнительно-распорядительные органы, избиравшиеся соответствующими Советами на своих сессиях и подконтрольные им. Одновременно исполкомы местных Советов были подчинены вышестоящим исполкомам, т.е. были в двойном подчинении. Следовательно, решения исполкомов могли быть изменены или отменены вышестоящими исполкомами. Они могли быть опротестованы прокурорами. Однако постановления Советов как представительных органов не могли отменяться вышестоящими исполкомами. Не могли они, и опротестовываться прокуратурой. Их отменить или изменить мог только вышестоящий Совет. Этим подчеркивался приоритет представительных органов. Система постоянных Советов составляла своеобразную «пирамиду» Советов во главе с Верховным Советом СССР, состоявшим из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Роль коллективного главы государства осуществлял Президиум Верховного Совета СССР, включавший в свой состав Председателя, его заместителей, членов Президиума и секретаря. Верховный Совет формировал правительство — Совет народных комиссаров (СНК) СССР, — ответственное перед Верховным Советом и его Президиумом, избирал состав Верховного суда СССР и назначал Прокурора СССР. В Конституции устанавливалось, что именно Верховному Совету СССР принадлежит вся полнота государственной власти в стране. Только он мог издавать законы. Теперь Президиум Верховного Совета СССР в промежутках между сессиями мог издавать указы, но они считались подзаконными актами и подлежали утверждению Верховным Советом СССР на его ближайшей сессии. Подзаконными считались и акты СНК. Полновластие Верховного Совета СССР подчеркивалось предоставлением ему права создавать следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу, по которому он сочтет это необходимым. В Конституции СССР 1936 г. впервые в советском конституционном законодательстве получила некоторое отражение идея разделения властей3. Законодательная власть была сосредоточена исключительно в Верховном Совете, исполнительная — в Совнаркоме (правительстве) СССР, а высшая судебная власть — в Верховном суде СССР. Суд был объявлен независимым и подчиненным только закону. 

1.3.Значение Конституции 1936 года

      Конституция  СССР 1936 г. имеет ряд особенностей. Она провозглашала Союз социалистическим государством. Вводила понятие политической основы государства – Советов депутатов трудящихся. Исходила из победы социалистических форм собственности, вводила понятие экономической основы общества. Вводился принцип плановой экономики. Закреплялось союзное государственное устройство, по форме – федеративное. Устанавливала всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, отменялись ограничения по участию в выборах отдельных категорий лиц по классовому или социальному признакам. Устанавливала новую систему государственной власти - вместо Всесоюзного съезда Советов, ЦИК СССР и Президиума ЦИК - Верховный Совет СССР и Президиум Верховного Совета СССР; аналогичные органы в союзных и автономных республиках; на местах вместо съездов Советов - Советы депутатов трудящихся: краевые, областные, районные и т.д. Конституция 1936 г. закрепила более полный перечень социально-экономических, политических и личных прав граждан. 
Конституция закрепляла социальное и политическое равноправие граждан, а также равноправие женщины и мужчины. Она предусмотрела ряд политических прав и свобод. Ни одна из предшествующих конституций ничего не говорила о партиях вообще, в том числе о Коммунистической партии, занявшей правящие позиции. В Конституции 1936 г. был сделан первый шаг к оформлению однопартийной системы в стране. В ст. 126, говорившей о праве на объединение в общественные организации, предусматривалось: "наиболее активные и сознательные граждане из рядов рабочего класса и других слоев трудящихся объединяются во Всесоюзную Коммунистическую партию (большевиков).  
Таким образом, Конституция СССР закрепляла основные положения государственного устройства и прописывала права и свободы граждан. Но помимо этого (а формальные прокламации мало что способны дать для страны) конституция имела большую идеологическую значение. В день принятия конституции на площадях Москвы и крупных городов проводились митинги, демонстрации, трудящиеся всей страны с радостью воспринимали новость о новой Конституции. Как сообщалось в прессе, "ораторы в кратких, взволнованных речах говорили о счастье и радости жить в эти дни... славили имя великого творца конституции, мудрого вождя, учителя и друга товарища Сталина". В демонстрации, проходившей на Красной площади, приняло участие около 1 млн. человек. Идеологическая пропаганда действительно способствовала подъему духа и настроения у обычных людей, что давало толчок к дальнейшему развитию государства.