История Губернаторства России

 

Содержание

 

Введение 3

1. История  становления института губернаторства  в России с XVIII века по 1917 год 4

2. Институт  губернаторства в современной  России 16

Заключение 23

Список литературы 25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Тема является актуальной потому, что в контексте решения современных проблем территориальной организации государственной власти большой интерес представляет изучение структуры, места в системе органов власти и практики функционирования института губернаторства, существовавшего в дореволюционной России со времен Петра I.

Целью работы является исследование института губернаторства в России: истории и современности.

Задачами работы являются:

1. Рассмотрение истории  становления института губернаторства  в России с XVIII века по 1917 год;

2. Изучение институт губернаторства  в современной России.

Предметом работы являются правовые нормы, регулирующие институт губернаторства в России, а также  теоретический материал, посвященный  данной теме.

Объектом работы является институт губернаторства в России.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. История становления института губернаторства в России с XVIII века по 1917 год

 

Институт губернаторства возник в России в период перехода к абсолютной монархии и просуществовал вплоть до 1917 г. Он был создан Петром I как орган местной власти вместо существовавшего ранее института  воеводства. Новый институт должен был стать опорой центральной  власти на местах в решении сложных  задач государственного управления, одной из которых была острая необходимость  финансового пополнения казны государства¹.

Прежнее административное деление не могло быть приспособлено к новым задачам, поставленным со времен Петра I перед Русским государством. Основными этапами в установлении нового административного деления являлись Указ 1708 г. об учреждении губерний и Указ 1714 г., который развивал основные положения Указа 1708 г.

По Указу 1708 г. Россия была разделена на восемь губерний². При делении империи на губернии руководствовались не территориальными размерами, а количеством населения, причем реформа в целом преследовала главным образом фискальные и военные цели. Губернии делились на уезды (всего было 319 уездов). Вскоре в составе губерний стали создаваться более мелкие административные единицы — провинции. Не трудно понять, что организованные губернии, из коих многие включали свыше сорока провинций, были весьма обширны и включали в себя территории с различным национальным составом.

В 1715 г. губернии были разделены  на доли (по 5536 дворов), но это деление было вскоре упразднено. В 1719 г. число губерний было увеличено до 11, причем каждая губерния была разделена на провинции, а провинции на дистрикты. С течением времени число губерний увеличимтесь, к началу царствования Екатерины II число их (достигло 17.

Благодаря проведению Петром I губернской реформы были ликвидированы  последние особенности административного устройства некоторых частей Русского государства, которые вели свое начало с древнейшего времени (например, в Пскове, Новгороде, Вятке и т. д.) ³.

Крестьянская война 1773-1775 гг., показавшая неспособность местного аппарата справиться с мощным народным движением, громоздкость старых губерний, недостаточное количество местных учреждений и чиновников вызвали крупную реформу местного управления и суда - губернскую реформу 1775 г.

Накануне реформы Россия разделялась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. По реформе 1775 г. губернии разукрупнялись.

Реформа проводилась в  жизнь в течение 20 лет, и к концу  царствования Екатерины II в стране насчитывалось уже 50 губерний.

Главный смысл реформы  заключался в приспособлении аппарата к фискальным и карательным целям государства. Поэтому единственным критерием выделения губерний и уездов являлось количество населения.

Губерния составляла территорию с населением в 300-400 тыс. душ и делилась на уезды по 20-30 тыс. душ. Провинции были упразднены, как и должности воевод. Во главе губерний стоял губернатор, назначаемый и смещаемый императором. Ему принадлежала вся полнота власти в губернии. Он возглавлял губернское правление, в которое, кроме него, входили губернский прокурор и два советника. Всеми доходами и расходами в губернии ведала казенная палата. В ведении приказа общественного призрения были школы, больницы.

Была учреждена также  должность генерал-губернатора, обычно управлявшего несколькими губерниями. Полномочия генерал-губернатора были несколько шире, чем полномочия губернатора. Ему подчинялись губернаторы, он являлся главнокомандующим в отсутствие императорского величества", имел право непосредственного доклада императору, принятия экстренных мер в случае народных волнений и стихийных бедствий и т.д. Надзор за законностью управления в губернии возлагался на губернского прокурора и двух его помощников (губернских стряпчих), а в каждом уезде был уездный стряпчий.

Количество уездов увеличилось  почти вдвое. Уездную администрацию возглавляли земский исправник и нижний земский суд. Они избирались дворянством уезда и им принадлежала административная власть в уезде. Нижнему суду (нижний земский суд состоял из земского исправника и двух заседателей) поручались руководство земской полицией, исполнение законов, проведение в жизнь решений губернских правлений и т.д.

В городах была введена  должность городничего. Реформа 1775 г. носила ярко выраженный феодально-крепостнический характер, она значительно укрепила позиции дворянства на местах. Был создан такой аппарат, который мог эффективнее, чем прежде, пресекать классовые выступления трудящихся⁴.

Однако Российская империя XVIII в., так же как Русское государство  предшествовавшего периода, представляла собой довольно сложный комплекс, в котором, кроме основной, централизованной части, было много государств, находившихся в вассальных отношениях к русскому императору. Такими вассальными государствами были Украина, Казахстан после принятия ханом Абулхаиром «подданства», Ногайские орды, Грузинские царства, Северо-Кавказские ханства и т. д. С течением времени зависимость вассальных государств от русской власти стала увеличиваться. Часть из этих вассальных государств (Украина, Ногайские орды, Северо-Кавказские ханства) были инкорпорированы в состав Российской империи⁵.

Перелом в истории генерал-губернаторств  произошел при Павле I. С целью  уменьшения расходов он предпринял заметное сокращение административно-территориальных единиц, учреждений и штата чиновников. И, прежде всего, из губернских штатов были исключены генерал-губернаторы. К середине января 1797 г. из 19 наместников были смещены 15, а П. А. Румянцев умер. Институт генерал-губернаторства был фактически ликвидирован.

Однако одновременно появляется совершенно новая должность — военный губернатор. О ее введении, так же как и об упразднении генерал-губернаторов, не было издано никакого специального указа, но в январе 1797г. военные губернаторы уже были в Петербурге, Москве, Архангельске, Астрахани, Екатеринославе, Казани, Каменце-Подольском, Киеве, Оренбурге, Риге, Смоленске, а позднее также в Иркутске, Выборге, Ревеле и Вильне.

Институт военных губернаторов до сих пор по существу не был  изучен. Для его освещения собраны  и проанализированы публиковавшиеся  в «Санкт-Петербургских ведомостях»  приказы о назначениях. Установлено, что описание этой должности содержится в уставе «О полевой пехотной службе», изданном 29 ноября 1796 г., согласно которому функции военных губернаторов практически совпадали с функциями комендантов; из гражданских учреждений им были подчинены городские полиции. Нередко военными губернаторами были инспекторы дивизий или шефы гарнизонных полков.

Но Павел I возлагал на военных  губернаторов и дополнительные обязанности: поручал управление губерниями (как правило, одной, редко двумя или тремя) и по гражданской части. Правда, происходило это нерегулярно, всякий раз относилось к конкретному лицу и оформлялось отдельным указом. Тем не менее, в Москве, Смоленске и Каменце-Подольском все военные губернаторы последовательно правили гражданскую часть, причем в последнем случае сразу в трех губерниях — Минской, Волынской и Подольской.

Военные губернаторы, управляющие и гражданской частью, функционально были очень близки генерал-губернаторам, хотя оставались прежде всего военными чиновниками, назначались не повсюду и не постоянно и не считались частью системы губернского управления.

Александр I, вступив на престол, поручил рассмотрение вопроса о губернском устройстве Непременному совету, который предложил восстановить упраздненные Павлом I губернии и генерал-губернаторов, но в меньшем числе (19 вместо 24, за счет укрупнения округов). В Негласном комитете также не раз высказывались за их возвращение, но император был против.

В то же время насущной необходимостью было урегулирование статуса военных губернаторов, которые к началу царствования были в 15 городах; из них восемь управляли и гражданской частью: шестеро в одной, двое в трех губерниях каждый. Постепенно гражданская власть была поручена и остальным, а указ от 9 сентября 1801 г. распределил 18 «губерний пограничных и на особенных правах, состоящих» (помимо Новороссии и Сибири) под управление десяти военных губернаторов. Должность была включена в новые штаты ряда губерний. И, наконец, указ от 15 апреля 1803 г. окончательно приравнял военных губернаторов, управляющих гражданской частью, «по всем отношениям, до присутственных мест касающимся», к генерал-губернаторам. Обычные военные губернаторы стали назначаться только в военные порты.

Однако попытка упорядочить  систему военных губернаторов не увенчалась успехом: расписание 1801 г. в большинстве случаев не соблюдалось. Были назначены в первые годы и несколько генерал-губернаторов (в отличие от военных губернаторов, ими могли быть и гражданские чиновники), но устойчивые округа сложились лишь в Малороссии и Сибири.

Снова к институту генерал-губернаторства правительство обратилось в 1812 г. В  самом начале войны министр полиции  А. Д. Балашев предложил повсеместно  учредить генерал-губернаторов, дабы «водворить единоначалие в губерниях». Проект был одобрен императором и  Комитетом министров, но реализован не был. Впрочем, позднее трое губернаторов получили дополнительные полномочия, а во время заграничных походов военные и генерал-губернаторы назначались для управления занятыми территориями⁶.

Земская реформа («Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от I января 1864 г.) создала в губерниях и уездах систему представительных органов – уездные и губернские земские собрания. Их члены назывались «гласными» и избирались на 3 года в ходе двухстепенных выборов, в которых участвовало все местное население, разделенное на три избирательные курии: землевладельцев (к ним причислялись собственники земли от 200–800 дес. по разным уездам), городских собственников (владельцы предприятий или домов, оцененных суммой в 500 - 3 тыс. рублей в разных городах), представителей крестьянских обществ, выдвинутых предварительно на волостных сходах.

Эти курии избирали выборщиков, а выборщики на своих собраниях  избирали депутатов (гласных) в уездные собрания (от 10 до 96). На уездных собраниях избирались члены губернского собрания (от 15 до 100). Депутатами земских собраний могли стать мужчины не моложе 25 лет, не опороченные по суду.

Земские собрания, как в  уезде, так и в губернии, собирались один раз в год (своеобразные сессии), заседали несколько дней, решая насущные проблемы. В перерывах между ними действовали управы (председатель и 2–6 членов), избиравшиеся из числа гласных. Члены управ работали постоянно и получали жалованье из земских сборов, размеры которого определялись собранием. Председателем земского собрания по должности являлся предводитель дворянства.

Земские органы создавались  «для содействия правительству в  ведении местных хозяйственных дел». Земства занимались экономикой, просвещением, медицинским обслуживанием, строительством дорог, агрономической и зоотехнической помощью, общественным призрением и т.п. В компетенцию земских органов входило также распределение государственных и утверждение местных налогов. На земские сборы, установленные для всех категорий населения, строились школы и больницы, богадельни и ночлежные дома, дома престарелых и сирот. Земские органы работали под непосредственным контролем и в тесном контакте с государственными органами. Производить сборы и проводить в жизнь решения им помогали уездные исправники, важнейшие их решения требовали санкции губернатора, который утверждал и выборы уездных земских управ. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел.

Не занимаясь политикой, земства внесли огромный вклад в  развитие отечественного хозяйства  и культуры. Они подготовили почву для введения в стране всеобщего начального обучения. Работа в земских органах способствовала формированию гражданского сознания, российской интеллигенции⁷, выходившей из разных слоёв населения. В 1865–1867 гг., к примеру, дворяне составляли 46 % гласных, свыше 34 % крестьяне, 10,2 % купцы, оставшуюся часть делили между собой духовенство и представители других сословий.

Земская реформа была проведена  в 34 из 59 российских губерний. Её положения  не действовали на территории Польши, Финляндии, в Прибалтике, где имело место своё особое национальное управление.

Они не распространялись на Сибирь, некоторые обширные северные и южные губернии (Архангельскую  и Астраханскую), в которых отсутствовали дворянство и помещичье землевладение⁸.

Таким образом, государственные реформы второй половины XIX в. были недостаточно эффективными. Российское самодержавие пыталось интегрировать органы местного самоуправления в существующую систему губернского управления, максимально сохранив значение института губернаторства на местах. Более того, на протяжении всего XIX в. принимаемые законы в отношении института губернаторства свидетельствовали о стремлении самодержавия к усилению роли губернаторов и генерал-губернаторов на местах путем значительного расширения их полномочий.