Административные реформы М.М.Сперанского

Таким образом, общее и частное управления полагались лишь в многолюдных округах (таковыми являлись Нижнеудинский, Верхнеудинский, Нерчинский), в средних округах (Иркутский, Киренский) предусматривалось частное управление, а в малолюдных все управление сосредоточивалось в руках земского исправника.

В состав общего окружного управления входили окружной начальник и окружной совет, состоящий из городничего, окружного судьи, земского исправника, окружного казначея, стряпчего и городского главы, если в городе была дума.

Основной функцией общего окружного управления был надзор за деятельностью местной (окружной, городской и волостной) администрации, назначение и увольнение "канцелярских чинов", представление к наградам и пр.

Частное окружное управление состояло из окружного суда (по судебным гражданским и уголовным делам) и окружного казенного управления (по хозяйственным делам).

В состав окружного суда входили окружной судья, два или три заседателя, в зависимости от населения округа, и окружной стряпчий. Суд рассматривал гражданские и уголовные дела. Исключение составляли лишь дела о злоупотреблениях служебным положением, которые слушались в губернском суде. Земский суд состоял из земского начальника "яко председателя" и двух (порой трех или четырех) заседателей, в зависимости от населенности и площади округа. Суд осуществлял надзор за крестьянским самоуправлением, информировал население округа об указах и постановлениях властей, принимал "меры в случае повальных болезней и скотских падежей", контролировал состояние хлебных, соляных и винных магазинов.

Поскольку в рассматриваемый нами период Сибирь оставалась местом массовой ссылки, постольку важной и специфической особенностью сибирских земских судов был надзор за ссыльными: "распределение ссыльных по их назначению, надзор в их провожании и водворении". Казенное управление составляли казначей и два смотрителя: питейной и соляной продажи. Ежемесячно они проводили ревизии казначейства, винной и соляной частей. Казначейство осуществляло мелкие финансовые функции, например, сбор различного рода доходов, взыскание недоимок по решению городского управления и земского суда, а также сборы за гербовую вексельную бумагу и паспорта.

Как было сказано выше, все управление в малолюдных округах сосредоточивалось в руках земского исправника, который должен был осуществлять общий надзор "по делам полиции, продовольствия и казенных податей". Исправник подчинялся окружному совету (если таковой существовал в смежном округе) и действовал по его указаниям.

В отдаленных округах, вследствие трудности сообщения с ними, учреждались особенные отделения. Ведал отделением один из земских заседателей, "который имел там свое пребывание" и именовался отдельным заседателем. Функции его ограничивались "местной полицией и сбором ясака" с тех ясачных, что вносили его не в городе, а в округе.

Заключительная степень - городское управление. В зависимости от проживающего в них населения, "Сибирское учреждение" разделяло города на три категории: многолюдные, средние и малолюдные. В связи с этим делением городское управление, "единообразное в главных началах", имело свои особенности для каждой из категорий городов.

В многолюдных городах (например, в Иркутске) городское управление состояло из полиции, хозяйственного управления и городского суда.

Городскую полицию образовывали городничий и городская управа, которая разделялась на общую (городничий и частные приставы) и частную (частный пристав и надзиратели кварталов). Сюда же входили медицинская и строительная части.

Хозяйственное управление в городе осуществляла дума, в состав которой входили городской голова и два (порой три или четыре) гласных - в зависимости от величины города.

Общее присутствие городского суда (магистрата) составляли городской судья и два выборных заседателя. Городской суд являлся первой степенью гражданского и уголовного суда для купеческого и мещанского сословий.

Управление средних городов (Нерчинска, Верхнеудинска, Троицкосавска) заключалось лишь в полицейском управлении во главе с городничим. Сюда же входила частная управа - городничий и квартальные надзиратели и медицинская часть. Хозяйственным управлением и судом в таких городах ведала ратуша в составе городского судьи, двух заседателей и трех кандидатов "на случай их отсутствия".

В малолюдных городах (Нижнеудинске, Киренске, Селенгинске и Баргузинске) управление осуществляли только городничий (полиция), а также городские старосты и словесный суд (хозяйственное управление и суд). Гражданские и уголовные дела передавались на рассмотрение окружного суда.

Проект "Учреждения для управления Сибирских губерний" М.М. Сперанского был утвержден императором Александром I 22 июля 1822 г.

 

2. «Устав об управлении инородцев»

 

Важной составной частью сибирской реформы М.М. Сперанского стал "Устав об управлении инородцев" - самый широкий законодательный акт правительства в отношении народов Сибири, действовавший без существенных изменений вплоть до начала XX столетия. Устав дает возможность понять правительственный взгляд на коренное население Сибири, определить ту роль, которую отводило самодержавие народам края в социально-экономическом развитии восточных окраин империи.

Не случайно устав Сперанского регламентировал все стороны жизни коренного населения - экономическую, административную, судебно-правовую и культурно-бытовую.

Стремясь обосновать необходимость изменения и регламентации жизни народов края, члены Сибирского комитета указывали, что существующее законодательство об инородцах "не объемлет многих необходимых потребностей", отчего происходят значительные "неудобства". Последние, по мнению членов Комитета, сводились к следующему: по составу управления - отсутствие четких обязанностей родоначальников, отчего "все управление инородцев перешло большею частию в руки земских чиновников и сделалось поводом к великим злоупотреблениям", отсутствие дифференцированного подхода к племенам с различным уровнем хозяйственного и общественного развития; по хозяйству - существующее законодательство не учитывало изменений в хозяйстве народов края, которые происходили на протяжении XVIII и первой четверти XIX в., запрещение свободной торговли с аборигенами явилось поводом к установлению монополии чиновников и грабежу нерусского населения; по суду - обычное право аборигенов, на основе которого осуществлялось судопроизводство в родах, не было систематизировано и письменно оформлено, что порождало споры ясачных "о смысле и силе их правил", право это не всегда соответствовало нормам человеческой гуманности. Объективные потребности развития народов Сибири требовали устранения этих недостатков.

В основу проекта были положены следующие принципы: 1) разделение коренного населения на три разряда в соответствии с родом занятий и образом жизни (оседлые, кочевые, бродячие); 2) ограничение опеки над аборигенами со стороны русской администрации и полиции (власть ее должна была состоять отныне только в осуществлении "общего надзора"); 3) введение свободной торговли с аборигенами, что соответствовало объективным потребностям экономического развития народов Сибири; 4) количество налогов и податей предполагалось привести в соответствие с экономическими потребностями каждого племени и впредь основываться на данных "общей ревизии, по временам производимой". "Устав об управлении инородцев" был конфирмирован Александром I 22 июня 1822 г.

Административное устройство кочевых народов было разработано особенно подробно, ибо они составляли большую часть коренного населения. Реформаторы разделили управление кочевыми жителями на три ступени: а) родовое управление - низшая, для отдельных улусов и стойбищ рода; б) инородная управа - средняя, для нескольких стойбищ и улусов; в) степная дума - высшая, для всего племени.

Родовое управление состояло из старосты и одного или двух его помощников "из почетных и лучших родовичей". Дела управления решались словесно.

Несколько стойбищ или улусов подчинялись инородной управе, в составе головы, двух выборных и письмоводителя. "Многие роды", соединенные в одну "общую зависимость" (племя, ведомство), подчинялись степной думе, состоящей из "главного родоначальника", избранных заседателей и голов. Стенная дума была подотчетна и подчинялась "во всем" окружным управлениям, т.е. царской администрации. Несмотря на стремление Сперанского придать видимость самоуправления инородцев, Устав жестко регламентировал действия инородческой администрации. Предоставление слишком широких прав органам управления аборигенов внушало тревогу правительству. Поэтому третья часть анализируемого документа посвящена "Наказу управлениями инородцев".

Хозяйственная деятельность органов управления прежде всего касалась сбора ясака. На органы управления возлагались обязанности по раскладке на общество налогов и податей, исправлению натуральных повинностей, сбору недоимок. Кроме того, в обязанности родового управления вменялось "печься" о распространении хлебопашества, росте поголовья скота. Они же должны были подавать сведения о "народоисчислении". Инородным управлениям предоставлялось право заключать торговые контракты. Иными словами, хозяйственная компетентность органов управления аборигенами была довольно широкой.2

Более ограниченными были полицейские и судебные функции. На родовое управление возлагался, надзор за "спокойствием... вверенных ему людей". В этом правительство видело "важнейшую обязанность родового управления". Действия родового управления находились под контролем инородной управы, "власть инородной управы состоит в надзоре за родовым управлением", - гласил Устав. Таким образом, и среди инородческого управления правительство стремилось насадить бюрократический принцип надзора одних органов над другими.

Устав регламентировал государственные, земские, уездные и местные сборы. Подчеркивая самобытность народов Сибири, авторы Устава оговаривались, что "никакой новый по государству налог не распространяется на сибирских кочующих и бродячих инородцев, если о том именно не будет определено".

Приравнивая кочевых жителей к крестьянскому сословию в гражданских правах, Устав сближал их и в налоговом обложении. "Кочевые инородцы участвуют в общих по губернии повинностях", - говорилось в Уставе. Кроме того, они должны были содержать за свой счет и родовое управление, что относилось разработчиками Устава к "внутренним повинностям кочующих".

Подробное исчисление всех сборов составлялось гражданским губернатором или областным начальником и подлежало утверждению генерал-губернатором. Сборы на содержание родового управления производились на основании общественных приговоров, а на земские повинности - на основании особого положения, выработанного "местным главным управлением". Для точного учета всех сборов вводились специальные шнуровые книги, хранящиеся в земском суде. В интересах фиска специальная глава Устава была посвящена взысканию недоимок. Но и тут авторы стремились по возможности ограничить вмешательство администрации. Недоимки разрешалось взыскивать не иначе "как на ярмарках и сугланах". Традиционное выколачивание недоимок заменялось такими мерами, как "настоятельное убеждение, задержание старосты, его сына или ближайшего родственника". Не исключался также и временный арест части пушнины, предназначенной для продажи. Ряд статей Устава был посвящен вопросам культурно-бытовой жизни народов Сибири. В вопросах религии Устав стоял на позициях веротерпимости. Устав отрицал насильственное крещение как меру распространения христианства, земским властям запрещалось "преследовать инородцев за их языческую религию". Некрещеные аборигены получали свободу "отправлять богослужение по их канонам и обрядам". Вместе с тем Устав подчинял "иноверческое духовенство: местной полиции наряду с прочими инородцами". Принятие христианства расценивалось как положительное явление, но вместе с тем Устав не наделял никакими преимуществами крестившихся инородцев. Уже позднее, в 1832 г., последовало предписание Сибирского Комитета "О сложении ясака на три года с инородцев, принявших христианскую веру". Устав предоставлял инородцам право отдавать своих детей в государственные учебные заведения и открывать свои училища.

Таковы основные положения "Устава об управлении инородцев" 1822 г. в области хозяйственной, административной, судебной и культурно-бытовой.

 

 

Заключение

 

В итоге отметим, что разработанное М.М. Сперанским "Сибирское Учреждение" 1822 г. было первым сводом комплексных законов для одного обширного региона. Оно появилось в то время, когда в России, за исключением ее западных окраин, действовали общие для империи юридические нормы, рассеянные в бесчисленном множестве указов.

Реформа 1822 г. означала победу бюрократического начала в сибирском управлении, поскольку Сперанский отказался от привлечения к управлению выборных представителей от местного населения. Впоследствии именно это обстоятельство сделало реформу губернской администрации малоэффективной.

"Учреждение для управления  Сибирских губерний" имело ряд  недостатков, на которые в процессе  реализации реформы указывало  сибирское чиновничество. Тем не  менее реформа 1822 г. надолго закрепила основные принципы административно-территориального деления, управленческие, фискальные, национальные и другие направления имперской политики в Азиатской России. "Сибирское учреждение" 1822г. стало первым в истории страны региональным сводом законов, опередив общеимперскую кодификацию на целых десять лет.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список литературы

 

1. Зубков К.И. Реформы административно-территориального устройства восточных регионов России. Екатеринбург, 2003
2. Большая Тюменская энциклопедия: В 3-х т. Тюмень, 2004.
3. Зуев М.Н. История России с древнейших времен до конца 20 века: Учебник / М.Н. Зуев. – М.,2004
4. Ключевский В. О. Курс русской истории / В.О. Ключевский. – М., 1993
5. Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления / В.В. Рабцевич. – Новосибирск, 1984

 

1 Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления / В.В. Рабцевич. – Новосибирск, 1984 – 224 с

 

2 Зуев М.Н. История России с древнейших времен до конца 20 века: Учебник / М.Н. Зуев. – М.,2004 – 853 с.