Административные реформы М.М.Сперанского

 

 

Содержание

Введение……………………………………………………………………….	3
1. «Учреждение для управления Сибирских губерний»…………………...	5
2. «Устав об управлении инородцев…………………………………………	13
Заключение……………………………………………………………………	18
Список литературы…………………………………………………………..	19

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Чтобы полнее представить задачи реформирования сибирского управления и условия их реализации, необходимо сделать несколько замечаний об общих направлениях административной политики самодержавия начала XIX в. Важным направлением государственной деятельности в первой трети XIX вв. явилась кодификация российского законодательства. Самодержавие пыталось не просто систематизировать разрозненные законодательные акты, но и внести в государственный строй новые принципы, провести правовую модернизацию аппарата управления. Для М.М.Сперанского, игравшего главную роль в кодификации законов, конституционные преобразования означали прежде всего желание подвести фундаментальную правовую основу под административную организацию, рационализировать процесс управления, осуществить разделение властей, законодательно регламентировать управленческие процедуры, сохранив при этом на всех уровнях единство власти. Важнейшими средствами борьбы с недостатками бюрократического аппарата представлялись четкие инструкции и рационально организованный унифицированный административный механизм. Самодержавие было озабочено поисками оптимального административно-территориального устройства империи, стремилось найти пути и способы реорганизации местного аппарата управления.

Помимо общих тенденций в административной политике были и конкретные причины, вызвавшие ревизию М.М. Сперанского. Царизм должен был как-то реагировать на непрекращающийся поток жалоб о злоупотреблениях сибирских чиновников. Безнаказанность местной администрации подрывала в глазах населения авторитет самодержавной власти, что было чревато социальными конфликтами. "Темные поборы", взяточничество, казнокрадство, административный произвол снижали податные возможности сибирского населения, что наносило ощутимый ущерб фискальным интересам царизма. Ревизия должна была выявить новые возможности повышения доходности края, успокоить население и водворить новый порядок в местном государственном аппарате.

Ревизия Сибири, одновременно с назначением генерал-губернатором, была поручена указом 22 марта 1819 г. М.М. Сперанскому, находившемуся в опале и занимавшему скромный пост пензенского губернатора. Вместе с царским рескриптом 31 марта с фельдъегерем М.М. Сперанскому были доставлены в Пензу письма (частное и официальное) гр. А.А. Аракчеева, выписка из положения Комитета по делам Сибирского края, инструкция для ревизии и еще ряд бумаг. Однако имеет смысл обратить особое внимание на некоторые моменты, проливающие свет на административную политику самодержавия в Сибири в первой половине XIX в.

 

 

1. «Учреждение для управления Сибирских губерний»

 

В соответствии с реформой 1822 г. произошло административное разделение Сибири на два генерал-губернаторства - Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское, административными центрами которых стали соответственно Тобольск и Иркутск. Фактически Сперанский произвел разделение Сибири на две части - Западную и Восточную. При этом он основывался на естественной границе края, проходящей по Енисею, на которую и ранее указывали известные российские географы-путешественники Паллас и Гмелин.

В состав Западно-Сибирского генерал-губернаторства были включены Тобольская, Томская губернии и Омская область. К Восточно-Сибирскому генерал-губернаторству отнесли Иркутскую и Енисейскую губернии, Якутскую область, Охотское и Камчатское приморские и Троицко-Савское пограничное управления. В Енисейскую губернию с центром в Красноярске были включены уезды, выделенные из состава Томской и Иркутской губерний.

Отныне в край посылались два генерал-губернатора. По этому поводу Сперанский справедливо отмечал, что с подобным разделением "соединяются все удобства" управления огромным сибирским краем.

В соответствии с "Учреждением" устанавливалась следующая административно-территориальная иерархия края. Губернии и области делились на округа, а те, в свою очередь, на волости и инородные управы. В результате была создана четырехуровневая система сибирского управления: главное, губернское, городское, волостное и инородное.

Высший уровень - Главное управление - составляли генерал-губернатор и возглавляемый им совет. Проводимая реформа имела ряд существенных особенностей. Одной из них явилось учреждение в обоих генерал-губернаторствах советов на всех уровнях управления. Следует заметить, что это было новшеством не только в сибирской, но и в общероссийской административной практике. Главная задача, которая стояла перед Сперанским как основным разработчиком сибирской реформы, заключалась в установлении законности в управлении. Решение ее реформатор видел в создании такой системы, которая положила бы конец злоупотреблениям и произволу. При этом генерал-губернаторская власть должна была стать прежде всего органом надзора.

По мысли Сперанского, именно советы могли стать той структурой, которая бы ограничила произвол высших сибирских начальников. Современники реформы высоко оценили новшество: советы "принесли огромную пользу; идея их была хороша. Они именно ограничивали произвол губернаторов". Между тем практика показала, что надежды реформатора оказались напрасными, поскольку сохранялась традиционная ситуация, при которой генерал-губернатор обладал всей полнотой власти в регионе. Не случайно местные жители называли его "господин главный начальник".

Одной из причин сложившейся ситуации был неудачный принцип комплектования совета. В совет входило шесть чиновников, половина которых назначалась по представлению (т.е. фактически по выбору) самого генерал-губернатора. Совершенно очевидно, что эти члены совета даже не пытались ограничивать генерал-губернатора, оказывали ему всяческую поддержку и крайне редко высказывали свое несогласие с мнением "главного начальника", дабы не лишиться своей должности, потому что "всякий дорожит своим местом и зависящей от него довольной жизнью". Вследствие этого власть генерал-губернатора только внешне была ограничена советом; фактически же "все дела решались по его (генерал-губернатора. - Авт.) произволу. В журнал совета обыкновенно вносились и подписывались только его приказания".

По этому поводу один из иркутян заметил, что "Сперанский был либерал; он думал, что члены советов будут самостоятельны. Между тем они попали в служебную зависимость, а следовательно, не могли уже быть самостоятельны". Заметим, что впоследствии именно советы стали объектом жесточайшей критики со стороны преемников Сперанского на посту генерал-губернаторов края. Прежде всего высшие сибирские чиновники видели в них учреждение, которое только усиливает бюрократию и волокиту при решении дел.

Совет Главного управления учреждался под председательством генерал-губернатора. Состоял он, как уже указывалось, из шести советников, трое из которых "яко производители дел" назначались по рекомендации генерал-губернатора, и трое по "представлению" министерств (внутренних дел, юстиции и финансов) и утверждались императором. В случае недостатка последних предусматривалась возможность включения в состав совета гражданского губернатора, председателей губернских мест (губернского правления, казенной палаты и суда) и губернского прокурора.

В соответствии с "Учреждением" 1822 г. именно эти "члены совета от министров должны были быть противовесом генерал-губернаторской власти, т.е. не допускать ее до произвола; на самом же деле выходило, что эти противовесы были покорными слугами власти, а если кто вздумал высказывать мнения, неугодные генерал-губернатору, такого смельчака убирали с места".

Главное управление должно было контролировать деятельность местной администрации. При этом надзор имел двойственный характер: часть дел являлись прерогативой исключительно генерал-губернатора, другие же должны быть предварительно обсуждены и "уважены в совете", и только затем утверждены "главным начальником" края. В компетенцию совета входили три категории дел: надзор и ревизия губернских учреждений, судебные споры - случаи несогласия гражданского губернатора с решением губернских судов и вопросы, касающиеся хозяйственной жизни генерал-губернаторства.

Таким образом, сферу влияния генерал-губернатора составляли наиболее важные вопросы управления, надзор за деятельностью местных управлений путем ревизии их дел, назначение и увольнение чиновников, а также представление к наградам и пр. Между тем последнее обстоятельство вызывало крайнюю озабоченность со стороны местных чиновников. В том, что генерал-губернатор на совершенно законных основаниях, исключительно по собственному усмотрению (т.е. желанию), мог сменять и "смещать в канцелярское звание даже высших местных чиновников, например, советников", они видели "особенно широкий произвол".

По аналогичной схеме были организованы губернское и окружное управления. Фактически они являлись прямым проецированием Главного управления на соответствующие уровни.

По этому поводу Нижнеудинский исправник М. Геденштром высказался достаточно презрительно, назвав "жалкими сколками с главного управления" губернатора и окружного начальника "со своими советами", язвительно отметив, что "должность исправника была важнее и выгоднее, нежели окружного начальника".

Второй уровень управления, которым являлось губернское, - разделялось по "Учреждению для управления Сибирских губерний" на общее и частное. Общее губернское управление составляли гражданский губернатор и совет под его председательством. В состав совета входили председатели губернского правления, казенной палаты, губернского суда и губернский прокурор.

Основной задачей общего губернского управления являлся надзор за местной администрацией. Для губернского управления (как и для Главного управления) надзор был двояким: часть дел находилась в компетенции непосредственно гражданского губернатора, другие же нуждались в предварительном обсуждении губернского совета.

Контроль за функционированием местной (губернской, областной и окружной) администрации губернатор осуществлял через личное обозрение всех местных управлений и ревизии их дел. В исключительной власти губернатора было назначение и увольнение чиновников, утверждение членов дум, городового суда, ратуш, волостных голов, а также представление к наградам. Гражданскому губернатору был также позволен пересмотр уголовных дел, что фактически означало легитимность вмешательства администрации в судопроизводство.

Как и Совет Главного управления, губернский совет имел статус лишь законосовещательного органа и никаким образом не мог ограничить личную власть губернатора. Губернский совет выполнял те же функции, что и Совет Главного управления, только в масштабе губернии, а именно: надзор и ревизия дел в подчиненных местных (окружных, волостных) управлениях, рассмотрение жалоб на нарушение судебной процедуры и хозяйственные дела губернии.

Частное (т.е. отраслевое) губернское управление состояло из губернского правления (дела полиции), казенной палаты (хозяйственные дела) и губернского суда (гражданские и уголовные дела).

Губернское правление составляли председатель и четыре советника, причем каждый из них имел "свою определенную часть дел".

В ведении губернского правления находились административно-полицейские и хозяйственные вопросы, в соответствии с которыми все дела губернского правления разделялись на четыре отделения, одно из которых составляло экспедицию о ссыльных. При губернском правлении, согласно штатному расписанию, состояли приказ общественного призрения, архитекторская часть, типография, медицинская управа и канцелярия, где сосредоточивалось делопроизводство и архив.

Казенная палата состояла из председателя и "положенного в штате числа советников". Основными функциями палаты были хозяйственно-финансовые вопросы: управление государственными имуществами, распределение земель, межевание (хозяйство); сбор и распределение налогов и различных сборов (движение казенных сумм); ревизия всех счетов, составление годовых отчетов "о доходах и расходах по губернии" (контроль). При палате состояли рекрутское присутствие, землемерная и механическая части, канцелярия и архив.

Губернский суд состоял из председателя и четырех советников. Суд рассматривал как гражданские, так и уголовные дела.

Прокурорский надзор в губернии осуществлял губернский прокурор и назначенные ему в помощь два губернских стряпчих (соответственно по гражданским и уголовным делам), замечания которых "по неправильному или медленному производству дел в местах областных и окружных" рассматривал губернский совет.1

Суд и прокурорский надзор в Сибири были подотчетны администрации. Приговоры по судебным делам утверждал губернатор, и в случае его несогласия с решением губернского суда пересмотр дел осуществлялся Советом Главного управления.

Третьей степенью управления являлось окружное. В первой четверти XIX в. уезды в Сибири были переименованы в округа. "Учреждением" Сперанского Иркутская губерния была разделена на пять округов: Иркутский, Ниждеудинский, Верхнеудинский, Нерчинский и Киренский. Заметим, что сибирские округа существенно различались по количеству проживающих в них людей. Безусловно, имперское правительство вынуждено было учитывать подобные обстоятельства при разработке и реализации своей административной программы в сибирском регионе. Поэтому территориально-демографический фактор учитывался при создании "Сибирского учреждения" М. Сперанского. В зависимости от количества проживающего населения округа и города подразделялись на три типа: малолюдные, средние и многолюдные. Набор административных учреждений в том или ином округе или городе напрямую зависел от количества народонаселения в нем (полный набор полагался в многолюдных, в средних и малолюдных он был значительно сокращен).