Создание и функционирование Верховного тайного совета

Позиция Сената в отношении  ряда запросов Верховного совета была   более чем уклончивой.  Так,  на соответствующий запрос о фискалах было получено следующее доношение: «А коликое число и где и все ли против указанного числа имеютца фискалы, или где не имеютца, и для чего, о том в Сенате известия нет»³. Иногда Сенатом предлагались слишком медлительные   и архаические решения насущных вопросов. К таким можно отнести предложение Сената в разгар крестьянских выступлений 20-х гг. «Восстановить особые приказы для расследования   разбойных   и   убивственных дел». В противовес этому Совет занялся крестьянскими выступлениями сам. Когда в 1728 г. в Пензенской губернии вспыхнуло довольно крупное движение, Совет специальным указом  предписал воинским частям «разорить до основания» «воровские   и разбойничьи станы», причем о ходе карательной экспедиции, назначенные М. М. Голицыным командиры должны были рапортовать непосредственно Совету².

Подводя итоги, отметим, что анализ деятельности высших государственных учреждений России 20—60-х гг. XVIII в. ярко иллюстрирует их одноплановость как необходимых элементов политической системы абсолютной монархии. Ясно прослеживается их преемственность не только в общем направлении политики, но и самой их компетенции, должностей, принципов формирования, стиля текущей работы и других моментов вплоть до оформления документации и т. п.

На мой взгляд, все это позволяет дополнить в какой-то мере общее представление, существующее в советской историографии относительно политического строя России XVIII в. Видимо, следует более отчетливо понять всю глубину и разносторонность, известной характеристики В. И. Лениным «старого крепостнического общества», в котором перевороты были «до смешного легки», пока дело шло о том, чтобы передать власть от одной группы феодалов—другой. Подчас эта характеристика получает упрощенную трактовку, а акцент продолжает делаться лишь на то, что все сменявшие друг друга в XVIII в. правительства проводили крепостническую политику.

История высших учреждений 20—60-х  гг.  XVIII в.  зримо показывает и то, что абсолютизм как система в эти годы неуклонно укреплялся и приобретал большую зрелость по сравнению с предшествующим периодом. Между тем еще очень распространенными являются рассуждения о «ничтожности»   преемников   Петра I в противовес значительности и масштабности политических преобразований самого Петра. Думается, такое перенесение центра тяжести  с действительно  важного фактора — функционирования  верхушки абсолютистских    правительств — на личные   качества   того - или иного монарха на данном этапе развития историографии является просто архаизмом.¹ Особенно важно осознание этого при написании учебников и учебных пособий, а также изданий, рассчитанных на широкие читательские массы.

 Требуется, очевидно, определенная корректировка устоявшихся терминов для более правильного определения ключевых проблем истории России XVIII в., а также и наиболее перспективных путей их решения. Чем больше накапливается фактов о высших государственных органах, функционирование которых реально отражало состояние абсолютизма — политической надстройки на этапе позднего феодализма¹, тем яснее становится: неизменно употребляющийся со времен Ключевского термин «эпоха дворцовых переворотов»  отнюдь  не отражает основной сущности  периода  20— 60-х гг. XVIII столетия. Учитывая спорный характер высказанных в данной статье положений, вряд ли стоит предлагать конкретную точную формулировку для определения этого периода: это было бы преждевременным при настоящем состоянии разработки проблемы. Однако уже сейчас можно сказать однозначно: такая формулировка и конкретный термин должны отражать главные тенденции социально-экономического и политического развития страны, а следовательно, включать и определение того, чем было данное время для эволюции абсолютизма и степени его зрелости.

Обращаясь к  вопросу о дальнейших путях развития проблемы, подчеркнем: до настоящего  времени  актуальным  остается давно высказанный тезис С.М. Троицкого о необходимости «монографически разрабатывать историю господствующего класса феодалов». При этом известный советский исследователь считал, что «следует уделить особое внимание исследованию конкретных противоречий внутри господствующего класса феодалов и тех форм, которые принимала борьба между отдельными прослойками феодалов в тот - или иной период»². Обращение к истории высших государственных учреждений России XVIII в. позволяет дополнить и конкретизировать общий тезис С. М. Троицкого. Видимо, не меньшее значение имеют и проблемы «социальной стратификации» в среде государственного класса, факторы, влиявшие на формирование административной элиты, обладавшей реальным влиянием на внутреннюю и внешнюю политику страны. Особым вопросом,  несомненно, заслуживающим внимания, является вопрос о политическом мышлении этого периода, изучении социально-политических взглядов государственных деятелей 20—60-х гг., выяснении того, как складывались «программные» политические установки этого времени.

        Глава 2. Политика Верховного тайного совета.      

      2.1. Корректировка  петровских реформ.

Верховный тайный совет был создан именным указом от 8 февраля 1726 г. в составе А.Д. Меншикова, Ф.М. Апраксина, Г.И. Головкина, А.И. Остермана, П.А. Толстого и Д.М. Голицына' . То обстоятельство, что в него вошли президенты Военной, Адмиралтейской и Иностранной коллегий, означало, что они выводятся из подчинения Сената и их руководство оказывается подотчетным непосредственно императрице. Таким образом, высшее руководство страны четко давало понять, какие именно направления политики оно осознает как приоритетные, и обеспечивало принятие по ним

оперативных решений, уничтожая саму возможность паралича исполнительной власти из-за коллизий, вроде той, что  имела место в конце 1725 г. Протоколы заседаний совета указывают на то, что первоначально в нем обсуждался вопрос о разделении на департаменты, т. е. о распределении сфер компетенции между его членами, однако реализована эта идея не была. Между тем фактически такое разделение в силу должностных обязанностей верховников, как президентов коллегий, имело место. Но принятие решений в совете осуществлялось коллегиально, а следовательно, коллективной была и ответственность за них.

Первые же решения совета свидетельствуют  о том, что их члены отдавали себе ясный отчет, что его создание означает кардинальную перестройку всей системы органов центрального управления, и стремились по возможности придать его существованию легитимный характер. Не случайно их первое заседание было посвящено решению вопросов о функциях, компетенции и полномочиях совета, о его взаимоотношениях с другими учреждениями. В результате появилось известное "мнение не в указ", в котором определялось подчиненное по отношению к совету положение Сената, а три важнейшие коллегии фактически уравнивались с ним. поскольку им предписывалось сообщаться между собой промемориями¹. В течение всего февраля и первой половины марта 1726 г. верховники (вскоре в этой работе к ним присоединился включенный в совет по настоянию императрицы герцог Карл Фридрих Голштннский) вновь и вновь возвращались к регламентации деятельности нового органа. Плодом их усилий стал именной указ от 7 марта "о должности Сената", неделю спустя указ, переименовывавший Сенат из "правительствующего" в "высокий"(14 июня того же года из "правительствующего" в "святейший" был переименован Синод), а 28 марта еще один указ о форме сношений с Сенатом).

В исторической литературе активно  обсуждался вопрос о том, имели ли верховники изначально намерения олигархического характера и не означало ли учреждение Верховного тайного совета фактически ограничение самодержавия. Мне в данном случае наиболее убедительной представляется точка зрения Анисимова. "По своему месту в системе власти и компетенции, — пишет он, — Верховный тайный совет стал высшей правительственной инстанцией в виде узкого, подконтрольного самодержцу органа, состоявшего из доверенных лиц. Круг дел его не был ограничен - он являлся и высшей законосовещательной, и высшей судебной, и высшей распорядительной властью". Но совет "не подменял Сенат", ему "были подведомственны в первую очередь дела, не подпадавшие под существующие законодательные нормы". "Крайне важным, — замечает Анисимов, — было и то, что в Совете в узком кругу обсуждались острейшие государственные проблемы, не становясь предметом внимания широкой публики и не нанося тем самым ущерба престижу самодержавной власти"¹ .

Что же касается императрицы, то позднее, в указе от 1 января 1727 г., она вполне четко объяснила: "Мы сей Совет учинили верховным и при боку нашем не для чего инако только, дабы оной в сем тяжком бремени правительства во всех государственных делах верными своими советами и беспристрастными объявлениями мнений своих Нам вспоможение и облегчение учинил"¹. Анисимов вполне убедительно показывает, что целым рядом распоряжений, обозначивших круг вопросов, которые должны были докладываться ей лично, минуя совет, Екатерина обеспечила свою от него независимость. На это же указывают и многие другие примеры, как, например, история включения в состав совета герцога Голштинского, редактирование императрицей некоторых решений совета и пр. Но как следует трактовать учреждение Верховного тайного совета (а его появление, несомненно, было важным преобразованием в сфере управления) с точки зрения истории реформ в России XVIII столетия?

Как будет видно из нижеследующего обзора деятельности совета, его создание действительно способствовало повышению уровня эффективности управления и по существу означало совершенствование системы органов власти, созданной Петром I. Пристальное же внимание верховников с первых дней существования совета к регламентации его деятельности указывает на то, что они действовали строго в рамках заданных Петром бюрократических правил и, пусть бессознательно, стремились не к разрушению, а именно к дополнению его системы. Стоит отметить и то, что совет был создан как коллегиальный орган, действовавший в соответствии с Генеральным регламентом. Иначе говоря, само создание совета, на мой взгляд, означало продолжение петровской реформы. Рассмотрим теперь конкретную деятельность Верховного тайного совета в важнейших вопросах внутренней политики.

Уже указом от 17 февраля была осуществлена первая мера, направленная на упорядочение сбора провианта для армии: генерал-провиантмейстер был подчинен Военной коллегии с правом доносить в Верховный тайный совет о неправильных действиях коллегии. 28 февраля Сенат распорядился закупать у населения фураж и провиант по цене продавца, не чиня ему никакого притеснения.

Спустя месяц, 18 марта, от имени Военной коллегии была издана инструкция офицерам и солдатам, посылаемым для сбора подушной подати, что, по-видимому, по мысли законодателей, должно было способствовать сокращению злоупотреблений в этом самом больном для государства вопросе. В мае Сенат реализовал прошлогоднее предложение своего генерал-прокурора и направил сенатора А.А. Матвеева с ревизией в Московскую губернию. Между тем Верховный тайный совет был озабочен прежде всего финансовыми вопросами. Решить его верховники пытались в двух направлениях: с одной стороны, путем упорядочения системы учета и контроля за сбором и расходованием денежных сумм, а с другой — за счет экономии средств.

Первым результатом работы верховников  по упорядочению финансовой сферы стало  подчинение Штатс-конторы Камер-коллегии и одновременное уничтожение должности уездных рентмей-стеров, объявленное указом от 15 июля. Указ отмечал, что с введением подушной подати функции рентмейстеров и камериров на местах стали дублироваться, и повелевал оставить лишь камериров. Учет прихода и расхода всех финансовых средств также было сочтено целесообразным сосредоточить в одном месте. В тот же день еще одним указом Штате-конторе было запрещено самостоятельно выдавать средства на какие-либо чрезвычайные расходы без разрешения императрицы или Верховного тайного совета.

15 июля стало поворотной  датой в судьбе не только  Штатс-конторы. В тот же день  на том основании, что в Москве имеется собственный магистрат, там была упразднена контора Главного магистрата, что стало первым шагом по преобразованию городского управления, а сама эта мера явилась одним из, как считали верховники, способов экономии средств¹ . Первый шаг был сделан и на пути к судебной реформе: был издан именной указ о назначении п города воевод для исправления судных и розыскных дел. Причем, аргументация была такова, что уездные жители терпят большие неудобства от необходимости по тяжебным делам ездить в провинциальные города. Одновременно и надворные суды оказываются перегружёнными делами, что влечет за собой усиление судебной волокиты. Впрочем, жаловаться на воевод разрешалось в те же надворные суды.

Понятно, впрочем, что  восстановление должности уездных  воевод имело отношение не только к судопроизводству, но и в целом к системе управления на местах. "А понеже, — считали верховники, — прежде сего бывали во всех городах одни воеводы и всякие дела, как государевы, так и челобитчиковы, також по присланным из всех приказов указом отправляли одни и были без жалованья, и тогда лучшее от одного правление происходило, и люди были довольны"¹. Это была принципиальная позиция, вполне определенное отношение к созданной Петром системе местного управления. Однако вряд ли справедливо видеть в ней ностальгию по старому. Ни Меншиков, ни Остерман, ни тем более герцог Голштинский испытывать такой ностальгии не могли просто в силу своего происхождения и жизненного опыта. Скорее, за этим рассуждением был трезвый расчет, реальная оценка сложившейся ситуации.

Как показало дальнейшее, указы от 15 июля стали лишь прелюдией к принятию решений гораздо более кардинальных. Верховники прекрасно понимали, что ликвидацией одной лишь московской конторы Главного магистрата проблему финансов не решить. Главное зло они видели в чрезмерно большом количестве учреждений разного уровня и чересчур раздутых штатах. При этом, как ясно из вышеприведенного высказывания, они вспоминали, что в допетровское время значительная часть аппарата управления вовсе не получала жалованья, а кормилась "от дел". Еще в апреле герцог Карл Фридрих подал "мнение", в котором утверждал, что "гражданский штат ни от чего так не отягощен, как от множества служителей, из которых, по рассуждению, великая часть отставлена быть может". И далее герцог Голштинский замечал, что "есть много служителей, которые по прежнему здесь, в империи бывшему обычаю с приказных доходов, не отягощая штат, довольно жить могли". Герцога поддержал Меншиков, предложивший отказаться от выплаты жалованья мелким служащим Вотчинной и Юстиц-коллегии, а также местных учреждений. Такая мера, полагал светлейший, не только сбережет государственные средства, но и "дела могут справнее и без продолжения решаться, понеже всякой за акцыденцию будет неленостно трудиться"¹. К концу мая решили жалованья "приказным людям не давать, а довольствоватца им от дел по прежнему обыкновению с челобитчиков, кто что даст по своей воле"². Следует иметь в виду, что под приказными при этом понимались мелкие служащие, не имевшие классных чинов.