Государственные реформы Сперанского

 Государственная дума, по проекту Михаила Михайловича, ограничивала самодержавную власть, потому что каждый закон издавался только с ее одобрения. Она  полностью контролировала деятельность министров, могла делать представления верховной власти о нарушениях основных законов. За императором оставалось право распустить Думу и назначить новые выборы. Губернские думы избирали высшую судебную инстанцию – Сенат.

 Государственная дума собирается по конкретному закону, а также каждый год в сентябре. Срок ее работы определяется количеством дел. Отсрочка  производится актом державной власти в Государственном совете. Увольнение  производится таким же актом, но с значением новых членов, которые назначались выборами губернских дум.

 Кроме общего увольнения, члены Государственной  думы не могут покинуть свое место, только в результате смерти или определением Верховного суда. В двух последних случаях места членов занимают непосредственно кандидаты в списке последнего выбора означенных.

По проекту Дума должна была давать заключения по законопроектам и заслушивать отчеты министров, выражая народное мнение. В этом и заключается его принципиально новый подход: действия властей в центре и на местах он хотел поставить под контроль общественного мнения.7 Ибо безгласность народа открывает путь к безответственности властей. По проекту Сперанского избирательными правами пользовались все граждане России, владеющие землёй или капиталами, включая государственных крестьян. Мастеровые, домашняя прислуга и крепостные крестьяне в выборах не участвовали, но пользовались важнейшими гражданскими правами. Главное из них Сперанский сформулировал так: “Никто не может быть наказан без судебного приговора”.8 Это должно было ограничить власть помещиков над крепостными.

Данная часть плана Сперанского не была реализована. Возможно, абсолютизм в России еще не был готов к такому радикальному шагу, как введение высшего законодательного органа, а также наделение всех людей гражданскими правами. Но, несомненно, данные идеи являлись прогрессивными для своего времени.

Если остановиться на осуществленных частях плана преобразований Сперанского, то можно выделить, например, реформы центрального управления, которая привела его в более стройный и упорядоченный вид.  Это был более решительный и кардинальный подход к устройству нового государственного порядка.

  3 апреля 1809 г. издан был указ о придворных званиях. Звания камергера и камер-юнкера не соединялись с определенными и постоянными должностными обязанностями, но давали значительные преимущества. Указ давал право всем, носившим это звание, но не состоявшим в какой-нибудь службе, военной или гражданской, в двухмесячный срок поступить на такую службу, заявив, в каком ведомстве они хотят служить. Через четыре месяца, при окончательном распределении камергеров и камер-юнкеров по разным ведомствам и должностям, было решено, что всех остальных, не поступивших на службу, считать в отставке. Само звание стало теперь простым отличием, не соединенным со служебными правами.

 Указ 6 августа этого же года определил  порядок производства в гражданские  чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс). Эти чины, которыми в значительной степени обусловливалось назначение на должности, приобретались теперь не только заслугой, но и простой выслугой - установленным сроком службы. Этот указ «запретил производить в эти чины служащих, которые не имели свидетельства об окончании курса в одном из российских университетов или не сдали в университете экзамен по установленной программе, которая была приложена к указу»9. По этой программе желавший стать коллежским асессором или статским советником должен был знать русский язык и один из иностранных, права естественное, римское и гражданское, государственную экономию и уголовные законы, отечественную историю и элементарные сведения в истории всеобщей, в статистике Русского государства, в географии, даже в математике и физике.

Оба указа произвели большое удивление в чиновничьей среде, особенно тем, что были изданы совсем неожиданно. Они были продуманы и составлены Сперанским втайне от высших правительственных кругов. Указы четко  и понятно выражали требования, которым должны удовлетворять служащие в правительственных учреждениях. Закон требовал исполнителей «опытом и постепенным прохождением службы приуготовленных, минутными побуждениями не развлекаемых»10, по выражению указа от 3 апреля, - «исполнителей сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием», т. е. воспитанных в национальном духе, возвышающихся не выслугой лет, а «действительными заслугами и отличными познаниями»11, говорится в указе от 6 августа.

Таким образом, нужны были новые люди, чтобы действовать в направлении тех реформ, которые старались проводить в правительственных учреждениях, открытых с 1810 г.

Из осуществленных идей Сперанского также можно выделить такую немаловажную меру как учреждение Государственного Совета. 1 января 1810 г был открыт обновленный Государственный совет; это учреждение  в своем основании действует  по плану М. М. Сперанского. Этот план отличается некоторым своеобразием. Его значение в  системе управления выражено в манифесте 1 января таким образом, что в нем все части управления в их главном отношении к законодательству сообразуются и через него восходят к верховной власти. Это значит, что Государственный совет обсуждает все подробности государственного устройства, исследует, насколько нужно введение новых законов, и свои соображения, мысли и проекты представляет на усмотрение верховной власти.

Таким образом, Государственный совет не обладает законодательной властью, а только является ее орудием, и притом единственным, которое собирает законодательные вопросы по всем частям управления, обсуждает их и свои заключения   выносит на усмотрение верховной власти. Таким образом, устанавливается твердый порядок законодательства. В этом смысле и определяет значение Совета Сперанский в ответе государю о деятельности учреждения за 1810 г., говоря, что Совет «учрежден для того, чтобы власти законодательной, дотоле рассеянной и разбросанной, дать новое начертание постоянства и единообразия»12.

Такое начертание характеризует новое учреждение тремя новыми чертами, обозначенными в законодательстве:

1) Государственный совет рассматривает новые законы по всем отраслям управления;

 2) он рассматривает их единолично;

 3) ни один закон, рассмотренный Советом,  не вводится в действие без утверждения верховной власти.

 Этими чертами определяется предназначение Совета - законодательное и объединительное: он, во-первых, обсуждает возбуждаемые по всем отраслям управления законодательные вопросы; во-вторых, утвержденными верховной властью решениями он объединяет деятельность всех этих отраслей, создавая им одинаковое направление.

Но  тому и другому значению поставлены были известные пределы. В законодательных  актах следует различать два элемента - законодательную норму, устанавливающую известные отношения в государстве, и законодательный авторитет, сообщающий этим нормам силу закона. Авторитет принадлежит верховной власти, создание нормы это задача Совета. Но не разделяя законодательного авторитета, Совет, так сказать, соприкасается с ним; таким соприкосновением служат мнения Совета, представляемые на рассмотрение верховной власти. Высказанные разногласия вместе с заключениями, т. е. проектами законов, и принимаются верховной властью во внимание при окончательном решении дела. Потому Совет не просто разрабатывает законопроекты: «он решает законодательные вопросы не по указанной программе, а пользуется свободой мнений, по выражению закона»13.

Но, с другой стороны, его нельзя назвать законодательным учреждением в смысле западных законодательных собраний. Когда декрет, принятый законодательным представительным органом, отвергается правительством, государство остается без закона до нового возбуждения законодательного вопроса; в России верховная власть, признав решение Совета неудобным, может приказать ему рассмотреть дело вновь и выработать новое решение, обращая внимание Совета на упущенные им обстоятельства дела.

Таким образом, была создана предпосылка  для наиболее правильной и осмотрительной выработки новых законодательных норм. Точно так же и значение Совета, законодательное и объединительное, и руководство всеми частями управления выражается не в надзоре за подробностями управления и исполнением законов, что находится в компетенции Сената, а в составлении общих условий, обеспечивающих правильное исполнение законов, поэтому Государственному совету принадлежит разъяснение истинного смысла законов, принятие общих мер к их успешному действию, распределение государственных доходов и расходов и рассмотрение отчетов всех министерств по управлению вверенными им частями.

Одним из успешных нововведений реформатора была новая организация министерств. Она должна была состоять в тесной связи со всей системой высших государственных учреждений, задуманной, как известно, на весьма широких основаниях. Одним из важных нововведений, которое хотел реализовать реформатор, была особая организация министерской ответственности, с юридическим, а также политическим характером. Однако, ввиду того, что грандиозный план преобразования государственных учреждений на конституционных началах осуществлен не был, реорганизация министерств была произведена не в столь обширных размерах, как предполагалось ранее. Сперанский выделил основные минусы в учрежденных министерствах: «недостаток ответственности, некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел, недостаток точных правил или учреждения, на коем должно действовать министерство».14

Ответственность министров по первоначальному учреждению министерств оказалась неполной, так как каждая мера предпринималась ими только после получения на нее разрешения сверху. Говоря об отсутствии точного и четкого распределения дел, Сперанский указывал прежде всего на отсутствие точных различий между министерствами и сенатом, замечая при этом, что «невозможно было определить, где начинается власть сената и где кончается власть министров»15. Между самими министерствами дела были распределены, по мнению Сперанского, неправильно. Например, он указывает, что одно ведомство выполняет функции полицейские, финансовые и промышленные. Внутренняя организация министерств не была создана совсем; образована была только должность министров и канцелярии, переименованные впоследствии в департаменты. «Ни внутри министерств, говорит Сперанский, ни в частях от них зависящих, не сделано никакого правильного образования. Отсюда произошло, что дела не разделенные на свои степени, все по-прежнему стекаются в одни руки и естественно производят пустое многоделие и беспорядок. Время главного начальника беспрестанно пожирается тем, что должен был делать один из низших его подчиненных»16.                                                                                                   

В соответствии с указанными недостатками министерств, Сперанский предлагал средства и к их исправлению: иное распределение между министерствами предметов ведомства, упразднение министерства коммерции, ограничение ведомства министерства финансов учреждением особых органов контроля и хранения государственных сумм, образование самостоятельного министерства полиции, а также детальная регламентация внутреннего распорядка в каждом министерстве министерская ответственность.

Сперанский говорил, что министерство, на сих основаниях составленное, т.е. окруженное законною ответственностью, соразмерное в делах своих естественной их связью и снабженное уставами и учреждениями, будет действовать с силою и уважением и станет на той высоте, которую ему первое его установление предназначало, но коей оно не могло достигнуть.

Новая организация дана была министерствам двумя законодательными актами: манифестом 25 июля 1810 года, где изложены были новое распределение государственных дел и компетенция каждого министерства, и манифестом 25 июня 1811 года, где излагались «общие начала, на основании которых должны были действовать министерства»17.

Все государственные дела были разделены на следующие пять частей:

1) внешние отношения— министерство иностранных дел;

2) внешняя безопасность  — министерства военное и морское;

3) государственная экономия — министерство финансов, государственное казначейство, ревизия государственных счетов, министерство внутренних дел, министерство народного просвещения и главное управление путей сообщения;

4) гражданский и уголовный  суд — министерство юстиции и

5) внутренняя безопасность  — министерство полиции.

  Кроме того, дела духовные иностранных исповеданий были предоставлены главному управлению духовных дел иностранных исповеданий.

Во главе министерства стояли министры и их заместители, им подчинялись директора департаментов, тем подчинялись начальники отделений, начальникам отделений - столоначальники. Министры назначались лично императором. Губернаторы, также назначаемые императором, стали теперь чиновниками Министерства внутренних дел. Но при преобразовании министерств так и не были осуществлены предложения Сперанского об ответственности министров.

Цель преобразования министерств заключалась, по словам манифеста, в том, «чтобы в разделение государственных дел ввести более соразмерности, установить в производстве их более единообразия, сократить и облегчить их движение, означить с точностью пределы власти и ответственности и тем самым доставить порядку исполнительному более способов к скорому и точному законов исполнению»18.

Итак, мы видим, что манифест 1810 года определяет цель учреждения министерств гораздо точнее, в отличие от закона 1802 года. Он не ограничивается общими фразами о достижении государственного благосостояния, но находит эту цель в быстром и точном исполнении законов, при помощи указанных в манифесте способов. «Общее учреждение министерств» стремится точно определить само понятие министерств: в порядке государственных сил, сказано здесь, министерства представляют установление, посредством коего верховная исполнительная власть действует на все части управления.