Ландшафтное планирование и дизайн

     Таким образом, можно утверждать, что региональная экополитика в России начинает формироваться  и «сверху» – по инициативе федеральных структур управления, и «снизу» – в основном субъектами федерации. Ландшафтное планирование призвано сыграть роль одного из эффективных инструментов такой политики. В этом плане вполне очевидно обращение России к опыту стран, прошедших через горнило экологических реконструкций [2, с. 9-11]. 

1.2.2 Ландшафтное и территориальное планирование 

     «Устойчивое развитие» как понятие и как императив получило сейчас международное признание. При этом охрана природы и окружающей среды рассматриваются наряду с экономикой как одинаково важные цели. Поэтому в большинстве государств поиски решений, основанных на научных представлениях и надежных данных и нацеленных на обеспечение устойчивого территориального развития, считаются фундаментальными задачами политики и управления. Ландшафтное планирование в Европе в значительной мере призвано содействовать решению этих задач. Его большой и многогранный опыт может и должен обогащать разработку систем территориального планирования различных уровней во всех странах.

     В Европейском Союзе и Совете Европы сотрудничество входящих в них стран  в сферах охраны природы и окружающей среды, а также территориального планирования медленно, но неуклонно приобретает все большее значение по следующим причинам:

• политика ЕС оказывает все более заметное влияние на экологические аспекты территориального развития;
• европейские стандарты окружающей среды должны основываться на единых принципах, чтобы исключать «экологический дампинг» и обеспечивать долговременные гарантии инвестициям в экономику;
• охрана природы и окружающей среды становится более эффективной, если она осуществляется в масштабе всего континента и приобретает трансграничный характер;
• предписания ландшафтного планирования, благодаря общеевропейскому применению, получают политическую значимость.

     Национальные  системы планирования должны развиваться  с учетом этих обстоятельств. Так, в  Испании и Португалии почти все  природоохранное право основывается на европейских стандартах, в Дании – только наполовину. Уже сейчас европейские правовые предписания (так называемые «правовые линии») реализуются в странах, намеривающихся вступить в Европейский Союз. В настоящее время готовятся соответствующие требования.

     Этот  процесс затрагивает также и  Россию. Как члену Совета Европы и важному политическому и  хозяйственному партнеру европейских  стран России необходимо принимать международные природоохранные стандарты и системы планирования [2, с. 12]. 

1.2.3 Охрана окружающей среды и природы в Европейском союзе 

     Развитие  охраны природы и окружающей среды  на общеевропейском уровне следует  рассматривать в связи с постепенным  формированием содружества европейских стран вплоть до создания Европейского Союза (ЕС). Путь к этому политическому союзу прокладывался с помощью многочисленных природоохранных договоров и законов. Постепенно складывалось общее понимание ответственности за состояние окружающей среды, проявившееся в многочисленных инициативах.

     Ответственность Европейского сообщества за охрану окружающей среды была обозначена уже в 1971 г. и получила воплощение в первой программе по окружающей среде в 1972 г., а в 1981 г. – в создании Генеральной дирекции XI по окружающей среде в рамках Европейской Комиссии в Брюсселе. В статье 130 Акта о европейском единстве охрана окружающей среды получила статус отдельной самостоятельной задачи Содружества. Маастрихтский договор 1993 г. укрепил правовую основу этой общеевропейской ответственности. Программы действий по охране окружающей среды стали обязанностью всех общеевропейских институтов. Наконец, Амстердамский договор 1997 г. определил устойчивое развитие как обязательный компонент, включаемый в программы по окружающей среде всех стран ЕС (Kramer, 1998).

     В правовом поле Союза право на здоровую окружающую среду не закреплено как базовое, но охрана природы и окружающей среды сегодня имеет в этом поле четкие первичные и вторичные правовые основы. В целом природоохранному праву в Европе недостает на сегодняшний день внутренней согласованности. Это проявляется, например, в таком противоречии. С одной стороны, оно обладает избыточной «зарегулированностью», а с другой – слабой развитостью внутренних механизмов реализации целей. Так, в общеевропейском праве часто выдвигаются прогрессивные стандарты, но при этом в отдельных странах отсутствуют правовые инструменты их исполнения.

     Здесь уместно напомнить, что проблемы окружающей среды порождаются прежде всего «раздроблением свободного ландшафта» в процессах субурбанизации, усиливающейся урбанизацией побережий и других территорий, ефтрофизацией и закислением экосистем, распространяющимися на обширные пространства, а также плохим управлением водными ресурсами.

     С учетом сказанного понятно, что в  настоящее время весьма актуальны  институциональная интеграция действий по охране окружающей среды и разработка комплексных, интегрированных подходов в природоохранной политике. Этим запросам во многом отвечает ландшафтное планирование. Правовой основой для его общеевропейского развития могут быть параграфы «r – t» статьи 130 Акта о европейском единстве, где в качестве инструмента охраны окружающей среды указано планирование землепользования.

     Важнейшим инструментом в области охраны видов  и биотопов являются «правовые линии» защиты местообитаний флоры и фауны, а также «правовая линия» по защите птиц. Они ориентировали природоохранную политику ЕС не только на защиту видов, но и их жизненного пространства. Эти линии вносят существенный вклад в сохранение биоразнообразия, требуя защиты также природных и близких к природным экосистем.

     Страны-участницы  должны представить в ЕС сведения о местообитаниях охраняемых видов, а также о ценных биотопах. Европейская Комиссия оценивает эти сведения и интегрирует их по биогеографическим регионам, объединяемым в сеть «Натура 2000», которая должна создать репрезентативную систему охраняемых территорий Европы. Страны-участницы ЕС обязаны поддерживать и развивать свои части этой системы. Возможные негативные воздействия на эту сеть, в том числе затрагивающие сеть планы и проекты, в обязательном порядке должны подвергаться экологической экспертизе, устраняться или компенсироваться. В дальнейшем обязательными будут также отчеты о состоянии сети. Средства, выделяемые ЕС на охрану природы (LIFE Natur), должны увеличиться, и будут направлены на поддержку сети Натура 2000.

     В целом, исполнение «правовых линий» в странах ЕС идет с различным темпом и качеством. Тем не менее, это важный природоохранный инструмент. Он оказывает влияние на природоохранную политику, формируя ее новые стандарты.

     В 1999 г. были выпущены правовые линии  по допустимым нормам содержания двуокиси серы, окислов азота, пыли и свинца в воздухе, которые должны были быть включены в национальные законодательства до середины 2001 г. Эти линии не только устанавливают нормы, но и методы измерения, а также цели охраны и восстановления качества воздуха. Для определенных случаев необходимо выделить средства на осуществление планов действий. В случаях нарушения этих норм должны быть приняты необходимые меры. Для развития ландшафтного планирования эти линии весьма существенны, поскольку побуждают разрабатывать в его рамках соответствующие требования к мероприятиям по защите воздуха и включать их в контекст планирования общего развития территории.

     Защита  вод уже давно является одним  из центральных компонентов политики ЕС. До сих пор, правда, эта политика была фрагментарной и привязанной преимущественно к допустимым нормам эмиссий. С тем, чтобы перейти к интегрированному подходу в этой сфере Европейская комиссия предложила в 1997 г. проект соответствующих линий. В настоящее время он проходит второе чтение в Европейском парламенте.

     В дальнейшем поверхностные и подземные  воды, а также прибрежные морские  воды в пределах одной морской  мили от берега будут рассматриваться как единое целое. Существуют предписания по улучшению их качества. Аквальные экосистемы и экосистемы, подверженные влиянию акваторий, должны защищаться и использоваться в соответствии с принципами устойчивого развития. В последующем они должны оцениваться по бассейнам, вне зависимости от политических (государственных) границ. Предлагается интегрированный подход, предусматривающий применение норм эмиссий и норм качества, а также мониторинга, технологий и мероприятий, нацеленных на достижение необходимого качества вод. С установлением определенных целей и критериев качества, этапов и сроков их достижения, как намечается, к 2030 г. по опасным веществам будут достигнуты «нулевые» эмиссии. Будет установлено, что вода не обладает только лишь моментальной рыночной ценностью, цена воды должна стимулировать переход к ее бережливому использованию.

     В связи с проектом новых линий  ландшафтное планирование должно подготовить  адекватную базовую информацию о  водах и выработать экологически обоснованные цели их использования, а также стать партнером водного хозяйства по достижению этих целей, обращая внимание в первую очередь на речные долины и морские побережья.

     В 1985 г. ЕС ввел обязательные процедуры  экологической экспертизы и оценки воздействия проектов на окружающую среду (UVP). Они были с задержкой включены в национальные законодательства, а в 1997 г. обновлены. Эти процедуры предусматривают «сквозную», охватывающую все компоненты среды (в том числе и культурные компоненты), оценку влияния на них проектов, включаемых в специальные перечни. Тем самым предоставляя общественности и замышляющим эти проекты организациям и лицам информацию, позволяющую предупредить возможные негативные воздействия проектов на окружающую среду. Эти воздействия должны быть уменьшены или компенсированы с учетом природоохранных требований. В целом, несмотря на трудности применения, эти процедуры способствовали усилению роли экологических требований.

     Учитывая  стратегическое значение процедур и  результатов UVP, их целесообразно применять  не только к отдельным отраслевым проектам. Поэтому в 1996 г. ЕС предложил более интегральные, комплексные правовые линии, обеспечивающие стратегическую оценку окружающей среды – SUP. Они были переработаны еще раз в 1999 г. Эти линии предписывают подвергать названным процедурам планы землепользования и все отраслевые планы, имеющие пространственно выраженный аспект (утилизация отходов, энергетика и др.). Кроме того, предписывается рассматривать и альтернативы таким планам, имеющие минимальное или нулевое воздействие на окружающую среду, а также выяснять долговременные последствия и кумулятивные эффекты различных планов.

     Линии SUP имеют на сегодняшний день только политическое значение, в то время  как конкретные механизмы их реализации еще не определены. Тем не менее, они расширяют поле действий в сфере экологически ориентированного территориального планирования.

     Очевидно, что SUP обладает определенным соответствием  задачам ландшафтного планирования в его «германском понимании». В настоящее время ландшафтное планирование перенимает на себя ряд задач по экологической оценке последствий отраслевых планирований (водного, сельскохозяйственного и других), предоставляя для этой оценки интегрированную базовую информацию и выдвигая соответствующие критерии и цели. Таким образом, ландшафтное планирование может выполнять ряд задач SUP – стратегического экологически ориентированного планирования.

     Региональная  политика ЕС, благодаря действующим  в этой сфере структурным фондам и муниципальным инициативам, поддерживаемым ссудами Европейского инвестиционного банка, оказывает на территориальное развитие стран Союза большое влияние. Три структурных фонда координируют выплаты трем типам регионов. Для получения таких выплат страны-участницы представляют Европейской Комиссии планы регионального развития, которые строго оцениваются затем на их соответствие требованиям охраны окружающей среды. Для поддержки Комиссией муниципальных инициатив существенно соблюдение определенных форм заявок, которые предусматривают возможности влияния природоохранных требований Союза на политику этих муниципалитетов.

     Однако  возможности влияния на организацию  территорий регионов остаются ограниченными. Это влияние осуществляется преимущественно в отдельных отраслях хозяйства, а не в сфере интегрального развития. Необходимость единодушного принятия решений в Совете министров Европы является по сути дела преградой в этом секторе политики. Тем не менее инициативы по интегральному региональному развитию в регионах ЕС возникали уже достаточно давно и в 1999 г. были объединены Европейской концепцией территориального развития (EUREK). Не обладая обязательным характером, эта концепция представляет собой общий документ стран-участниц ЕС, содержащий общий взгляд на основы будущего полицентрического развития европейских регионов, учитывающий их природное и культурное наследие и обеспечивающий равный доступ к инфраструктуре, информации и знаниям. В одной из частей этого документа представлены сценарии регионального развития, уточняющиеся и конкретизирующиеся в настоящее время. В дальнейшем будут разработаны также программы действий.