Возмещение вреда причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами

Дисциплинарная ответственность  государственных служащих, используется очень часто и является наиболее важной с практической и юридической точек зрения. Она наступает, если государственный служащий нарушает свои должностные обязанности. В соответствии со ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 14.02.2010) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»⁷⁶ должностным проступком признается виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него должностных обязанностей. Должностные проступки очень разнообразны и не все их составы отражены в действующем законодательстве. По этой причине любые нарушения обязанностей, возложенных на государственного служащего, считаются должностным проступком. Имело ли место нарушение служебных обязанностей или нет, решает компетентный орган или руководитель по обстоятельствам каждого конкретного случая. За совершенный должностной проступок соответствующий полномочный орган или руководитель, применяет специальные меры принудительного воздействия (дисциплинарные взыскания) – замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности, увольнение. Служащий, допустивший должностной проступок, на период проведения служебной проверки может быть временно отстранен от исполнения должностных обязанностей.

Действующее в сфере  государственно-служебных отношений  законодательство, не упоминает о юридическом составе дисциплинарного проступка, что в условиях правовой формы нежелательное явление. Здесь также априорно предполагается, что деяние лишь тогда признается дисциплинарным проступком, когда оно не только нарушает нормы соответствующих законов или уставов, но и образует юридическую конструкцию, именуемую «состав правонарушения», то есть включает признаки, характеризующие его с объективной и субъективной сторон, необходимых и достаточных для применения к провинившимся дисциплинарных наказаний.

Из конструкции должностного проступка, отмечает А.Ф. Ноздрачев, законодатель опускает указание на последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения государственным служащим возложенных на него обязанностей⁷⁷. Это означает, что характер служебных обязанностей – с точки зрения последствий их нарушения, степени вреда и ущерба, причиненного гражданину, государству, и других обстоятельств - в данном случае не имеет правового значения. Должностной проступок образует противоправное, виновное (умышленное или неумышленное) неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей – и только.

За административные правонарушения, не связанные с выполнением служебных обязанностей, государственные служащие несут административную ответственность на общих основаниях и по общим правилам, установленным Кодексом РФ об административных правонарушениях наравне со всеми гражданами РФ. За некоторые административные правонарушения к административной ответственности привлекаются только определенные категории государственных служащих, если нарушение ими должностных обязанностей определяется как административное правонарушение.

Под административной ответственностью на государственной службе, А.Ф. Ноздрачев понимает применение к государственным служащим, являющимся должностными лицами и не являющимся таковыми, административных санкций за нарушения ими своих должностных обязанностей, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях в качестве административных проступков⁷⁸.

Административная ответственность  должностных лиц играет важную роль в обеспечении законности и дисциплины в управлении. Основанием для привлечения таких лиц к административной ответственности, является совершение ими административных правонарушений в связи с неисполнением, либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Такая установка КоАП РФ никоим образом не ставит знак равенства между дисциплинарным и административным правонарушением, между дисциплинарной и административной ответственностью. КоАП РФ лишь презюмирует, что невыполнение должностными лицами обязанностей по службе, может быть не только дисциплинарным проступком, но и административным правонарушением. Причем не любой дисциплинарный проступок, если он совершен должностным лицом, может автоматически считаться административным правонарушением. Для признания его таковым необходимо, чтобы данное правонарушение было зафиксировано в конкретной статье Особенной части КоАП РФ. Законодатель при формулировании составов со специальным субъектом ответственности руководствовался определенным ограничителем: административным правонарушением признается нарушение лишь таких служебных правил (обязанностей), которые имеют надведомственный характер и охраняют государственный интерес.

Сложная правовая природа  таких служебных обязанностей обусловила то обстоятельство, что государство, во-первых, охраняет их с помощью  не одного, а нескольких видов ответственности и, во-вторых, учредило соответствующие контрольно-надзорные органы, призванные следить за выполнением этих правил.

В статье 2.4 КоАП РФ впервые  в законодательстве об административных правонарушениях закреплено понятие  должностного лица как субъекта административной ответственности. В своей основе оно совпадает с определением должностного лица, данным в Уголовном кодексе РФ, если принять во внимание обобщающую формулировку ст. 201, 285, 318 УК РФ.

Противоправное поведение  должностного лица при наличии у него властных полномочий, может причинить больший вред, нежели административное правонарушение обычного гражданина, поэтому в конкретных статьях Особенной части КоАП РФ, установлен повышенный размер штрафных санкций, применяемых к должностному лицу. В целях усиления личной ответственности должностных лиц, запрещено относить наложенные на них штрафы за счет соответствующих органов, предприятий, учреждений и организаций.

Тот факт, что административное правонарушение должностного лица, одновременно является и нарушением служебных правил, то есть дисциплинарным проступком, обусловливает вопрос о допустимости или недопустимости наложения на виновное должностное лицо сразу двух мер наказания: и административного наказания, и дисциплинарного взыскания. В КоАП РФ общего решения этого вопроса нет. Однако исходя из того, что меры и дисциплинарной, и административной ответственности имеют характер наказания, вряд ли целесообразно обязательное одновременное применение к должностному лицу за совершение им противоправного деяния, содержащего признаки и дисциплинарного, и административного правонарушения, двойного наказания. Такое наказание допустимо, во-первых, лишь за отдельные виды правонарушений, социальная вредность которых достаточно велика и, во-вторых, если об этом есть специальное указание в законе.

В случае причинения нарушителем  еще и материального ущерба возможно одновременное применение за одно и  то же деяние и административной, и  материальной ответственности, поскольку  последняя, в отличие от первой, выполняет лишь правовосстановительную функцию.

В системе государственной  службы Российской Федерации, действует презумпция правомерного поведения работников государственного аппарата, подавляющее большинство из которых добросовестно и ответственно исполняют свои должностные обязанности, достойно ведут себя вне службы. Однако злоупотребление властью и должностным положением, преступления, не такое уж редкое явление в среде государственных и иных публичных служащих.

Если административные правонарушения в сфере государственной службы причиняют вред обществу, подрывают авторитет публичной власти, влекут за собой иные неблагоприятные последствия, то преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления уже общественно опасны.

За совершение преступлений государственные служащие, независимо от их должностного положения, несут  уголовную ответственность наравне  с другими гражданами Российской Федерации⁷⁹. Основанием уголовной ответственности в этом случае является деяние, именуемое преступлением. В соответствии со ст.14 УК РФ преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное под угрозой наказания. Субъектом ответственности здесь выступает физическое вменяемое лицо, достигшее установленного законом возраста.

В отдельных изданиях встречаются трактовки понятия «преступление», применительно к государственным служащим. Так, А.Ф. Ноздрачев пишет, что уголовные преступления государственных служащих – это все деяния, состоящие в злоупотреблении властью с целью получения денег, выгод и иных преимуществ или с целью оказания давления⁸⁰.

Уголовный кодекс Российской Федерации, вступивший в действие с 1 января 1997 г., принципиально по-новому решил проблему ответственности  за злоупотребления по службе, разграничив преступления публичных служащих, посягающих на интересы государственной (муниципальной) службы, и лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных негосударственных организациях. В нем сформированы составы ряда преступлений, отсутствовавших в прежнем уголовном законодательстве.

Глава 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» включает в себя статьи, содержащие описание признаков преступлений. Уголовный закон не формулирует в главе 30 УК РФ единого понятия преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (должностного преступления), а дает описание каждого конкретного состава. По мнению некоторых исследователей, общим для всей группы преступлений, входящих в названную главу, с известной долей условности можно считать определение злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ)⁸¹.

Отдельные составы преступлений, субъектами совершения которых могут быть государственные служащие, содержатся и в других разделах Уголовного кодекса Российской Федерации. Так, глава 22 УК РФ называется «Преступления в сфере экономической деятельности» и предусматривает ответственность должностных лиц с использованием своего служебного положения за: воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169); регистрации незаконных сделок с землей (ст. 170) и другие деяния, признанные преступными.

Анализ изученного материала позволяет выделить следующие типичные особенности уголовной ответственности госслужащих: высокий уровень общественной опасности, соединенный с тяжкими последствиями, а нередко и со значительным материальным ущербом, который чаще всего в полной мере не возмещается; особый объект посягательства – общественные отношения в сфере государственного управления, охраняемые законом права и законные интересы граждан; специальный субъект ответственности – должностное лицо, работник государственного аппарата, военнослужащий, сотрудник правоохранительных органов; преимущественно умышленную форму вины; высокий уровень латентности; довольно мягкие наказания за содеянное и, как следствие, утрату у населения веры в социальную справедливость.

Еще одним из видов юридической ответственности, применяющихся в системе государственной и муниципальной службы, является материальная ответственность, которая с учетом данного вида профессиональной деятельности обладает определенными особенностями.

Вопросы материальной ответственности государственных и иных публичных служащих закреплены, как правило, в разрозненных нормативных правовых актах, урегулированы довольно поверхностно и в целом ряде случаев заимствуют положения трудового законодательства. В российской правовой науке эти проблемы исследовались лишь фрагментарно и, на наш взгляд, нуждаются в дальнейшем комплексном исследовании, системной разработке. Так, на сегодня отсутствует правовая дефиниция, раскрывающая понятие «материальная ответственность», а в законодательстве о государственной гражданской и некоторых видах правоохранительной службы практически не содержится норм прямого действия, устанавливающих механизм такой ответственности.

В научных изданиях под  материальной ответственностью обычно понимается обязанность возместить причиненный ущерб в пределах и порядке, установленных законодательством. В настоящее время вопросы материальной ответственности регулируются нормами трудового права⁸², иными нормативными правовыми актами. Следует отметить наличие типичных решений целого ряда вопросов материальной ответственности в различных видах не только государственной, но и иной публичной службы, например муниципальной. Например, в различных ведомствах она подразделяется на полную и ограниченную, но акценты, характеризующие приоритетность их применения, далеко не одинаковы.

В теоретическом плане  пока не решен вопрос о природе  этого вида ответственности, ее отраслевом либо междисциплинарном характере. Материальную ответственность в  сфере государственной службы нередко  отождествляют либо с гражданско-правовой ответственностью, либо ее связывают с действием норм трудового права⁸³, либо в решении этой проблемы предлагают руководствоваться только законодательством о госслужбе, а также научными положениями и практическими рекомендациями служебного права, о существовании которого как отрасли российской правовой системы продолжаются научные дискуссии.

Анализ литературных источников позволяет обобщить особенности, присущие материальной ответственности  государственных и иных публичных  служащих. К их числу можно отнести следующие виды ответственности:

- материальная ответственность  в сфере государственной службы  носит правовосстановительный характер, в отличие от дисциплинарной, административной или уголовной,  которые имеют наказательное  (карательное) значение⁸⁴.

- материальная ответственность  в системе государственной службы  наступает на основе действия  правовых норм ряда отраслей  российского права: административного,  трудового, гражданского - и областей  законодательства о государственной  службе, специальных нормативных правовых актов⁸⁵.