Формально Президент не является главой
исполнительной власти, однако он обладает
определенной степенью влияния на деятельность
исполнительно-распорядительных органов,
выражающееся как в прямой (непосредственное
подчинение некоторых федеральных органов),
так и в косвенной (через Правительство,
путем назначения на должности или освобождение
от должностей, через издание нормативных
или распорядительных актов) форме.
Осуществление полномочий федеральной
государственной власти обеспечивается
в соответствии с Конституцией Президентом
и Правительством на всей территории страны.
Издаваемые Правительством постановления
и распоряжения обязательны к исполнению
в Российской Федерации.21
Правительство Российской Федерации
возглавляет Председатель Правительства.
В состав Правительства входят также заместители
Председателя Правительства, федеральные
министры. Кандидатуры на эти должности
предлагаются Президенту Российской Федерации
Председателем Правительства.22
2.2 Формирование
и полномочия Правительства РФ
Конституция обеспечивает Правительству
Российской Федерации большую самостоятельность
в осуществлении своих полномочий при
формировании системы центральных органов
федеральной исполнительной власти и
состава Правительства Российской Федерации.
Инициатива при решении этого вопроса
должна исходить от главы Правительства.
Председатель Правительства
не позднее недельного срока после его
назначения представляет Президенту предложения
о структуре федеральных органов исполнительной
власти, что имеет прямое отношение к последующему
формированию состава Правительства.
Под структурой федеральных
органов исполнительной власти в ст. 112
Конституции РФ понимается перечень центральных
органов федеральной исполнительной власти
(центральных органов управления), подведомственных
Правительству Российской Федерации.23
В ч. 2 ст. 112 Конституции РФ устанавливается
также порядок формирования персонального
состава Правительства Российской Федерации. Председатель Правительства
Российской Федерации назначается Президентом
Российской Федерации с согласия Государственной
Думы. Включение в Конституцию специальной
статьи о порядке назначения и согласования
с Государственной Думой кандидатуры
Председателя Правительства связано с
более сложной процедурой решения этих
вопросов, а также с весьма серьезными
последствиями для Государственной Думы
неоднократного отклонения кандидатур
на этот пост. Далее Президент Российской
Федерации назначает на должность и освобождает
от должности заместителей Председателя
Правительства, федеральных министров.
Этот порядок назначения на должность
предопределяет и порядок образования
состава Правительства Российской Федерации.
Указанные полномочия Президент осуществляет
на основании предложений Председателя
Правительства, который подбирает кандидатов
в члены Правительства, отстаивает перед
Президентом свою точку зрения на их деловые
качества. Таким образом, юридическая
сторона этой проблемы заключается в обязательных
действиях с обеих сторон. Глава Правительства
вносит предложения Президенту по составу
Правительства, т.е. формирует Правительство,
а Президент назначает на должность и
освобождает от должности по предложению
Председателя Правительства.
При обсуждении кандидатур
Президент не может не считаться с мнением
главы Правительства о лицах, которых
предполагается ввести в состав Правительства,
однако последнее слово остается за Президентом,
так как он решает вопрос о назначении
на должность. Строго формально для любого
назначения требуется обязательное предложение
главы Правительства.
Назначение на должность заместителей
Председателя и других членов Правительства
- акт большой политической ответственности,
поскольку на них возлагаются важнейшие
функции исполнительной власти.24
Председатель Правительства
РФ освобождается от должности
Президентом РФ в случае невозможности
исполнения Председателем Правительства
своих полномочий или по заявлению
Председателя Правительства об
отставке. Освобождение Председателя
Правительства от должности одновременно
влечет за собой отставку Правительства.
Конституция РФ определяет круг полномочий
Правительства Российской Федерации:25
а) разрабатывает и представляет
Государственной Думе федеральный бюджет
и обеспечивает его исполнение; представляет
Государственной Думе отчет об исполнении
федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение
в Российской Федерации единой финансовой,
кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение
в Российской Федерации единой государственной
политики в области культуры, науки, образования,
здравоохранения, социального обеспечения,
экологии;
г) осуществляет управление
федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению
обороны страны, государственной безопасности,
реализации внешней политики Российской
Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению
законности, прав и свобод граждан, охране
собственности и общественного порядка,
борьбе с преступностью;
ж) осуществляет
иные полномочия, возложенные на него
Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, указами Президента Российской
Федерации (Статья 114 Конституции РФ).
Перечень полномочий Правительства,
предусмотренный ст. 114 Конституции РФ,
не является исчерпывающим. Конституцией,
федеральными законами, указами Президента
Правительство наделено и другими полномочиями.
В качестве примера могут быть названы
право законодательной инициативы (ст.
104 Конституции РФ), полномочия, определенные
Таможенным кодексом Российской Федерации,
Законами "О таможенном тарифе", "О
государственном регулировании внешнеторговой
деятельности". В последнем Законе содержится
прямая отсылка к п. "ж" ч. 1 ст. 114 Конституции
РФ, на основании которого Правительство
осуществляет иные помимо перечисленных
в Законе полномочия, возложенные на него
Конституцией, федеральными законами,
указами Президента, в области государственного
управления внешнеторговой деятельностью.
В целом полномочия Правительства раскрывают
значение исполнительной власти в осуществлении
функций Российского государства, в укреплении
демократии, защите конституционных ценностей.
2.3 Федеральные
министерства и иные федеральные
органы исполнительной власти.
Современная система и структура федеральных
органов исполнительной власти определена
рядом указов Президента: от 14 августа
1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной
власти», «О структуре федеральных органов
исполнительной власти» от 6 сентября
1996 г. «Вопросы федеральных органов исполнительной
власти», от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании
структуры федеральных органов исполнительной
власти» и др.26
В систему федеральных органов исполнительной
власти входят кроме Правительства РФ
отраслевые и межотраслевые федеральные
органы исполнительной власти. Их структурный
состав достаточно разнообразен и в разное
время включал министерства, государственные
комитеты, комитеты, федеральные службы,
агентства, надзоры, межведомственные
комиссии и другие органы государственного
управления, осуществляющие полномочия
исполнительной власти. В настоящее время
систему федеральных органов исполнительной
власти составляют: министерства РФ, государственные
комитеты РФ, федеральные комиссии РФ,
федеральные службы России, Российские
агентства, федеральные надзоры России.
Министерство Российской Федерации –
как и другие федеральные органы исполнительной
власти – это самостоятельный орган системы.
Он имеет центральный аппарат, реализующий
функции данного органа в пределах определенной
компетенции по предметной области государственного
управления, которая входит в его ведение.
Министерство Российской Федерации,
по определению Указа от 6 сентября 1996
г., - это «федеральный орган исполнительной
власти, проводящий государственную политику
и осуществляющий управление в установленной
сфере деятельности, а также координирующий
в случаях, установленных федеральными
законами, указами Президента РФ, деятельность
в этой сфере иных федеральных органов
исполнительной власти.» Хотя традиционно
министерство является органом отраслевого
управления, по сути многие министерства
являются межотраслевыми и распространяют
свои полномочия на все другие орган, объекты
управления по определенной сфере функционального
характера.27
Правительство назначает и освобождает
от должности заместителей федеральных
министров, кроме того, оно вправе отменять
и приостанавливать действие актов министерств.
Государственные комитеты Российской
Федерации теоретически предназначены
для выполнения межведомственных или
надведомственных полномочий. Их решения,
принимаемые коллегиально, распространяются
либо на всю систему исполнительной власти,
либо на сферу, непосредственно связанную
с профилем государственного комитета.
Согласно определению к этому виду органов
относятся федеральные органы исполнительной
власти, осуществляющие на коллегиальной
основе межотраслевую координацию по
вопросам, отнесенным к их ведению, а также
функциональное регулирование в определенной
сфере деятельности. Госкомитет возглавляет
председатель государственного комитета
Российской Федерации.
Федеральные комиссии – это коллегиальные
органы, учреждаемые Президентом РФ. Особенностью
функциональной направленности этих органов
является то, что не существует определенного
критерия для их образования. Предусмотрены
три комиссии: Федеральная энергетическая
комиссия РФ; по рынку ценных бумаг; по
недвижимому имуществу и оценке недвижимости.
В систему федеральных органов исполнительной
власти входят и такие органы, как федеральные
службы, надзоры и агентства. Это органы
исполнительной власти, которые осуществляют
специальные (исполнительные, контрольные,
разрешительные, регулирующие и др.) функции
в установленных сферах ведения.
К федеральным органам исполнительной
власти относятся также межведомственные,
правительственные комиссии и советы.
Это наиболее подвижная и изменяемая
часть структуры исполнительной власти.
Комиссии создаются и ликвидируются, их
статус часто меняется или обновляется.
Эти органы призваны восполнять недостаток
координационных функций основных
структур исполнительной власти. В основном
они имеют координационное назначение,
некоторые выполняют аналитические и
консультативные функции. Существуют
и комиссии Правительства РФ наделенные
полномочиями госоргана и принимающие
обязательные для других органов решения.28
Здесь важно отметить, что такое множество
комиссий свидетельствует о том, что происходит
девальвация полномочий министерств и
государственных комитетов. По сути, образование
комиссии говорит об изъятии функций от
ведомства и переложении их на временно
действующий орган. Кроме того, сколь бы
представительной ни была комиссия, ее
решения не могут быть приравнены к акту
органа исполнительной власти Российской
Федерации, хотя есть случаи, когда комиссия
квалифицируется именно как «орган правительства».
Глава
3. Организация и деятельность органов
исполнительной власти.
3.1 Органы
исполнительной власти субъектов
федерации.
Что касается органов исполнительной
власти субъектов Федерации, то они, в
соответствии со ст. 11 Конституции РФ,
образуются самими субъектами Федерации.
Правовое положение этих органов исполнительной
власти определяется субъектами Федерации.
До принятия соответствующих актов органы
исполнительной власти субъектов Федерации
руководствуются соответствующими федеральными
актами, в частности, имеющими свои уставы
и законодательство.29
Правовое положение этих органов исполнительной
власти определяется самими субъектами
Федерации. До принятия соответствующих
актов органы исполнительной власти субъектов
Федерации руководствуются соответствующими
федеральными актами, в частности. Законом
от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете
народных депутатов и краевой, областной
администрации». Постановлением Правительства
от 27 мая 1993 г. рекомендована примерная
структура органов краевой, областной
администрации.
В системе органов исполнительной власти
субъектов Федерации нет единообразия:
имеются президенты, главы субъектов Федерации
или главы их администраций.30
В соответствии с указом Президента от
3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению
единой системы исполнительной власти
в Российской Федерации» главы исполнительной
власти субъектов Федерации, независимо
от того, назначены они или избраны, обладают
полномочиями, утвержденными Конституцией
и федеральными законами, указами и распоряжениями
Президента, постановлениями и распоряжениями
Правительства, соглашениями с федеральными
органами исполнительной власти, уставами
и законами субъектов Федерации, и в равной
степени несут ответственность за реализацию
этих полномочий. Широкий объем полномочий
главы администрации включает в себя многие
вопросы формирования состава администрации,
бюджета субъекта Федерации, представительства
в федеральных органах и др.
3.2. Организация
исполнительной власти в субъектах Российской
Федерации.
Организация исполнительной
власти в краях, областях, городах федерального
значения, автономной области, автономных
округах менее разнообразна, чем в республиках.
Исполнительная власть в этих субъектах
реализуется администрацией (правительством)
руководство которой осуществляет на
принципах единоначалия ее Глава (Губернатор,
Глава администрации, мэр). Глава администрации
- это высшее выборное административное
должностное лицо, осуществляющее функции
и полномочия главы исполнительной власти
в системе исполнительных органов государственной
власти субъектов Федерации. Его взаимоотношение
с администрацией (правительство) субъекта
РФ могут быть представлены тремя основными
моделями:31
Глава администрации (Губернатор)
непосредственно осуществляет исполнительную
власть, руководя прямо подчиненными ему
отраслевыми и функциональными подразделениями
администрации (Тюменская область, Сахалинская
область, Ямало-Ненецкий автономный округ
и др.);