Совершенствование деятельности органов опеки и попечительства

• определение круга вопросов, относящихся к компетенции органов опеки и попечительства;
• установление категорий несовершеннолетних, в отношении которых органы опеки и попечительства правомочны осуществлять профилактическую работу, принимать решения по защите их прав и законных интересов;
• нормативы организации структуры органа опеки и попечительства, включая установление норматива численности работников органа опеки и попечительства, непосредственно осуществляющих деятельность по защите прав детей;
• порядок организации деятельности органов опеки и попечительства на региональном и муниципальном уровнях;
• порядок взаимодействия органов и учреждений различной ведомственной принадлежности в организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних.

В качестве примеров законов субъектов Федерации по вопросам опеки и попечительства можно назвать: Закон Саратовской области от 28 декабря 2007 года № 297-ЗСО «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению деятельности по опеке и попечительству в Саратовской области», Закон Саратовской области от 29 декабря 2004 года № 134-ЗСО «Об утверждении порядка и размера ежемесячных денежных выплат опекуну (попечителю) на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, переданных под опеку (попечительство), в Саратовской области», Закон Саратовской области от 2 августа 2007 года № 150-ЗСО «Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области» и т.д.

Согласно ч.4 ст. 3 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».⁸ Согласно данному закону к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству.

Возможность наделения органов  местного самоуправления отдельными государственно-властными  полномочиями предусмотрена ст. 132 Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ органы местного самоуправления могут наделяться законами субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

В соответствии с ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации – законами субъектов Российской Федерации. При этом ч. 6 указанной статьи установлен закрытый перечень положений, которые должны быть отражены в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при осуществлении передачи государственных полномочий, к которым в том числе относятся виды муниципальных образований, органам местного самоуправления которых могут быть переданы соответствующие полномочия, а также объем указанных полномочий.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» органы местного самоуправления муниципальных образований (в том числе органы местного самоуправления поселений), на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству.

Таким образом, Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» устанавливается, что:

1) полномочия  по опеке и попечительству могут передаваться органам местного самоуправления всех видов муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с Федеральным законом «Об опеке и попечительстве», то есть соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

2) порядок передачи полномочий по опеке и попечительству должен устанавливаться законом субъекта Российской Федерации;

3) полномочия  по опеке и попечительству  передаются в полном объеме.

Исходя  из вышеизложенного следует, что Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» установлен объем передаваемых органам местного самоуправления полномочий, к которым относятся все без исключения полномочия по опеке и попечительству.

Возможность разделения указанных полномочий между исполнительными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Федеральным законом «Об опеке и попечительстве» не предусмотрена.

В акте, регламентирующем деятельность органа опеки и попечительства, обязательно должно быть указано наличие у него статуса органа опеки и попечительства (ч. 2 ст. 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве»).

В соответствии с постановлением Правительства  Российской Федерации от 25 июня 2009 г. № 535 «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки» на Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки возложены:

-контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан;

-контроль за расходованием субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью в части, касающейся назначения и выплаты единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью.

В то же время в соответствии с ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ органы государственной власти контролируют осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Кроме того, в соответствии с ч. 6 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ при передаче полномочий органам местного самоуправления в законодательстве субъекта Российской Федерации должны быть урегулированы:

-порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

-порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль.

Таким образом, несмотря на полномочия по контролю, возложенные на Федеральную  службу по надзору в сфере образования и науки, в случае передачи полномочий по опеке и попечительству органам местного самоуправления исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо обеспечить надлежащий контроль за исполнением указанных полномочий. Также исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо обеспечить координацию деятельности органов местного самоуправления при осуществлении переданных полномочий.

Наконец, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Конкретизируя данное требование основного закона, ч.5 ст.3 Федерального закона «Об опеке и попечительстве»  содержит стандартную оговорку о приоритете международных договоров Российской Федерации над национальным законодательством.

Таким образом, за последнее время институт опеки и попечительства претерпел значительные изменения благодаря принятию Федерального закона «Об опеке и попечительстве», в котором сформулированы принципы государственного регулирования в этой области, определены права и обязанности органов опеки и попечительства, правовой статус опекунов и попечителей, упорядочены процедуры установления и прекращения опеки и попечительства. Закон оставляет только две формы устройства детей в семью: опеку и усыновление. Приемная семья и патронатное воспитание становятся теперь видом опеки.

1.2. Права и обязанности органов опеки и попечительства

Органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч.1 ст.6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве»).

В целях оказания методической помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации Минобрнауки России разработана модель закона субъекта Российской Федерации «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации», которая  предполагает возложение работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и работы по опеке и попечительству в отношении отдельных категорий совершеннолетних граждан на разные уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (например, орган управления образованием - в отношении несовершеннолетних, орган социальной защиты населения - в отношении совершеннолетних граждан).

Для осуществления эффективной работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних предусматривается создание государственным органом опеки и попечительства субъекта Российской Федерации своих территориальных органов (управлений, отделов), действующих на территории одного или нескольких муниципальных образований (далее - территориальные органы опеки и попечительства).

В соответствии с моделью закона на государственный орган опеки и попечительства субъекта Российской Федерации возлагаются общие полномочия по организации и методическому сопровождению работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, осуществлению координации и контроля за деятельностью территориальных органов опеки и попечительства, а также полномочия по ведению регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

Полномочия и порядок организации деятельности территориального органа опеки и попечительства определяются Положением о территориальном органе опеки и попечительства.

Предлагаемая Минобрнауки России схема организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, при которой органы государственной власти субъекта Российской Федерации в полном объеме сохраняют полномочия по организации и осуществлению указанной деятельности, представляется наиболее оптимальной, поскольку позволяет организовать системную работу по защите прав и законных интересов несовершеннолетних на всех уровнях (региональном, муниципальном) и осуществлять централизованное руководство и контроль за деятельностью органов опеки и попечительства на уровне субъекта Российской Федерации.

В ряде случаев полномочия органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, могут осуществлять следующие учреждения:

-учреждения системы образования (образовательные учреждения для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи, образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и т. д.);

• учреждения социального обслуживания (специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи и т. д.);
• учреждения системы здравоохранения (дома ребенка и т. д.) и другие.⁹

Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства и разработку методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству осуществляет уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти.  В настоящее время таким органом на федеральном уровне является Министерство образования и науки РФ.

Основными задачами органов опеки и попечительства в соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» является:

1. защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством;
2. надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;
3. контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и т.д.