Совершенствование деятельности органов опеки и попечительства

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

 

Введение

Произошедшее к концу XX в. резкое изменение социально-экономического строя в России, отказ от прежней идеологии, негативные миграционные и демографические процессы повлекли за собой существенные перемены в обществе. "Спад" экономики в России и сопровождавшая его деструкция систем государственного регулирования во всех сферах социально-хозяйственной жизни страны вызвали серьезные изменения в социальной сфере. Прежде всего, они отразились на общем положении семьи и детства. Последние 10 лет в России прослеживается устойчивая тенденция увеличения количества семей, не обеспечивающих должных условий для воспитания и содержания своих детей. Опека (попечительство) была и остается наиболее распространенной правовой формой устройства несовершеннолетних граждан. В этой форме заложен огромный положительный потенциал, позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина наилучшим способом, с одной стороны, наиболее приближенным к проживанию в семье, а с другой стороны — обеспечивающим контроль за соблюдением прав и интересов гражданина.

Между тем исследования показывают, что этот потенциал опеки и попечительства используется недостаточно. На практике сложилось и закрепилось убеждение в том, что опекунами или попечителями могут быть, как правило, только родственники подопечного, что опека и попечительство устанавливаются на длительный срок и что процедура установления опеки крайне сложна и длительна.

Такое положение обусловлено  комплексом причин, при этом отсутствие необходимой информации у населения  или нехватка денежных средств в  бюджетах областей, муниципальных образований не являются единственными. Важной причиной является несовершенство современной правовой модели опеки, лишенной мобильности. Очевидной становится необходимость усиления диспозитивных начал в правовом регулировании опеки и попечительства, создания разновидностей (моделей) опеки и попечительства, отвечающих различным интересам участников правоотношений. Нацеленность работы органов опеки и попечительства в основном на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и недостаточное проведение работы по профилактике и предупреждению «социального сиротства», связанное с различного рода причинами.

Законодательство об опеке и попечительстве в течение  многих десятилетий практически  не менялось. Формирование нового российского  гражданского законодательства в начале 1990-х г., изменившего многие институты гражданского права, тем не менее почти не затронуло содержания норм об охране прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц.

Институт опеки и попечительства довольно долго детально не исследовался. Среди ученых-юристов стало традиционным отношение к нему как к незначительному. Между тем изменения, произошедшие в гражданском законодательстве и в цивилистической науке, обусловливают потребность в реформировании института опеки и попечительства. Изменилось представление о месте семейного права в системе российского права, участилось применение нетипичных договоров, проявляется тенденция к расширению сферы участия государства в гражданских правоотношениях, активно разрабатывается теория услуг. Эти обстоятельства являются важными предпосылками для обсуждения возможности применения гражданско-правовых механизмов к отношениям опеки и попечительства.

В своем Послание Федеральному Собранию Российской Федерации на 2011 г. Д.А. Медведев озвучил проблему «сиротства»: «К сожалению, в нашей стране ещё 130 тысяч ребят остаются вне семейной заботы. У них нет ни родителей, ни опекунов, они лишены главного – семейного тепла. И нужно ещё очень многое сделать, чтобы само понятие «брошенные дети» уходило из нашей жизни. Органы опеки должны быть прямо нацелены на семейное устройство детей и помощь приёмным семьям. Вообще «ничьих» детей в нашей стране быть не должно».

Ни для кого не секрет, что в последние годы в России в условиях продолжающейся нестабильности социально-экономической и политической жизни наблюдается устойчивая тенденция роста числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. По статистическим данным их общее количество составляет сейчас более 700 тысяч человек. Причем лишь небольшое число этих детей остались без попечения в результате смерти их родителей. Остальные относятся к явлению так называемого «социального сиротства», то есть являются сиротами при живых родителях, и число их растет катастрофически. Основными причинами увеличения числа детей-сирот при живых родителях являются падение социального престижа семьи, ее материальные и жилищные трудности, межнациональные конфликты, рост внебрачной рождаемости, высокий процент родителей, ведущих асоциальный образ жизни. В этой связи защита прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, приобретает в Российской Федерации крайне важное значение. 

В соответствии с требованиями норм международного права ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или не может более оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством (статья 20 Конвенции о правах ребенка). В Российской Федерации задачей государственной важности является создание условий для полноценного физического, интеллектуального, духовного, нравственного и социального развития детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, подготовки их к самостоятельной жизни в современном обществе. Для этого предусматривается комплексное осуществление мероприятий, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации, направленных на формирование и реализацию государственной политики по отношению к детям, оставшимся без попечения родителей, и обеспечивающих их социальную защищенность, профессиональную подготовку, трудоустройство и полноценную интеграцию в общество.

Первоочередную роль в защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся в  социально-опасном положении играют органы опеки и попечительства и от того насколько эффективно они будут осуществлять свою деятельность напрямую зависит судьба детей, а следовательно и общества в целом.

Итак, данное исследование деятельности органов опеки и попечительства актуально ввиду сложившегося в современной России положения семьи и детства.

Степень разработанности  темы. В разное время к этой проблеме обращались множество ученных и практикующих юристов. Среди них можно назвать, следующих: Вишнякова А.В., Хинчук В.М., Садиков О.Н., Кирилловых А.А., Дмитриев Ю. А., Крапивенская Е.А., Томилов А.Ю., Михеева Л.Ю., Пчелинцева Л.М., Гонгало Б.М., Крашенинников П.В., Рузакова О.А., Заряев А.В., Малков В.Д. и другие.¹

В своей совокупности работы названных авторов представляют солидную теоретико-методологическую базу для разработки проблем опеки и попечительства.

Целью данного дипломного проекта является определение направлений и механизмов совершенствования деятельности органов опеки и попечительства (на примере управления опеки и попечительства администрации Балаковского муниципального района Саратовской области).

Исходя из цели, был  сформулирован ряд задач:

-изучить и проанализировать правовые и организационные основы деятельности органов опеки и попечительства;

-рассмотреть права и обязанности органов опеки и попечительства;

-выделить особенности исторического развития института опеки и попечительства в России;

-рассмотреть организацию деятельности органов опеки и попечительства (на примере управления опеки и попечительства администрации Балаковского муниципального района Саратовской области);

-определить основные  проблемы, возникающие в деятельности  органов опеки и попечительства (на примере управления опеки  и попечительства администрации  Балаковского муниципального района  Саратовской области);

-дать предложения  по совершенствованию деятельности  органов опеки и попечительства (на примере управления опеки  и попечительства администрации  Балаковского муниципального района  Саратовской области).

Объектом исследования являются органы опеки и попечительства РФ.

В качестве предмета исследования выступает деятельность органов опеки и попечительства РФ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Теоретические основы деятельности органов опеки и попечительства в России

1.2. Правовые и организационные основы деятельности органов опеки и попечительства

Правовую основу деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних составляет: Конвенция ООН «О правах ребенка», Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ,² Федеральный закон РФ от 21 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», Федеральный закон РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон РФ от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»,³ Федеральный закон РФ от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», Федеральный закон РФ от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»,⁴ Федеральный закон РФ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»⁵ и т. д.

Согласно пункту «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. П. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ закрепляет, что гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.

Что касается Федерального закона «Об опеке и попечительстве», то в целом необходимо отметить, что закрепление норм об опеке и попечительстве в отдельном Федеральном законе не вполне целесообразно на фоне работы по кодификации федерального законодательства и перспективы создания Свода законов. Имеющиеся в  данном Федеральном законе нормы семейного права фактически «вытащены» из предмета ведения Семейного кодекса РФ, что делает законодательство об опеке и попечительстве неоправданно расчлененным на автономные источники права и по этой причине менее обозримым. Законодателю с целью сохранения теоретически обоснованной правовой наукой тенденции к сокращению количества нормативных правовых актов в системе национального законодательства и обеспечению доминирования кодифицированного правового материала было необходимо, не принимая отдельного Федерального закона «Об опеке и попечительстве», включить соответствующие нормы права в гл. 20 Семейного кодекса РФ «Опека и попечительство над детьми» и в гл. 3 части первой Гражданского кодекса РФ «Граждане (физические лица)». Закрепление же норм об опеке и попечительстве в отдельном Федеральном законе привело к необоснованному увеличению нормативного материала за счет дублирования текстов федеральных законов в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» и Гражданском и Семейном кодексах.⁶ Так, в частности:

• ч. 2 ст. 11 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», закрепляющая необходимость согласия лица на присвоение статуса опекуна либо попечителя, дублирует положения п. 3 ст. 35 Гражданского кодекса РФ.
• Права и обязанности опекунов и попечителей закреплены в ст. 15 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», в ст. 148 Семейного кодекса РФ, часть обязанностей опекуна и попечителя, кроме того, содержится в тексте ст. 36 Гражданского кодекса РФ.
• Правовые основы распоряжения имуществом подопечного закреплены в ст. 19 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и в ст. 37 Гражданского кодекса РФ.
• Доверительному управлению имуществом подопечного посвящены ст. 38 Гражданского кодекса РФ и ст. 23 Федерального закона «Об опеке и попечительстве».

Кроме дублирования нормативного материала наблюдаются и случаи его распыления. Так, например, основания прекращения опеки и попечительства не сведены в одной статье закона, а распределены между ст. 29 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и ст. 40 Гражданского кодекса РФ.

Выделение нормативного регулирования институтов опеки и попечительства в отдельный Федеральный закон имеет и другие недостатки, одним из которых является неполнота нового специального Федерального закона, который, закрепляя правовой статус опекуна и попечителя, ничего не говорит о комплексе прав и обязанностей опекаемых и подопечных лиц. Этому вопросу посвящена ст. 148 Семейного кодекса РФ. Наличие подобного правового пробела красноречиво свидетельствует о том, что законодателю не было необходимости принимать самостоятельный нормативный правовой акт по вопросам опеки и попечительства, если он считает достаточным закрепление правового статуса основных субъектов регламентируемых таким законом правоотношений в другом нормативном правовом акте.

Ч. 3 ст. 3 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» разрешает регулировать отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, на уровне нормотворчества субъектов РФ. Тем самым данная статья снимает возможные споры о компетенции между уровнями государственной власти по поводу нормативной регламентации отношений в сфере опеки и попечительства, фактически делегируя законодательным органам субъектов федерации право на принятие своих законов при наличии пробелов соответствующего федерального законодательства.

Согласно Письму Министерства образования и науки РФ от 25 июня 2007 г. № АФ-226/06 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних»⁷ законы субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации, регулирующие вопросы организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, должны предусматривать: