Правовое регулирование пожарной безопасности

Положительную роль в противодействии лесным пожарам играет осуществляемый системно и на постоянной основе прокурорский надзор за исполнением лесного законодательства. В целях выработки плана совместных

мероприятий по предупреждению, выявлению и устранению нарушений в сфере лесопользования в Генеральной прокуратуре сформирована и действует межведомственная рабочая группа45. Согласно Указанию Генерального прокурора РФ от 11 мая 2011 г. № 127/7 “Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров” это направление - одно из приоритетных.

Прокуроры практически постоянно выявляют нарушения законодательства в сфере обеспечения пожарной безопасности лесов в деятельности уполномоченных органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, лесопользователей. За первые пять месяцев текущего года в результате проверок соблюдения законодательства в сфере охраны лесов от пожаров прокуроры Иркутской области уже выявили свыше 600 нарушений, Амурской области, Забайкальского края - более 500 нарушений.

Принимаемые органами государственной власти субъектов РФ меры, направленные на реализацию полномочий в сфере лесных отношений, реализуются не всегда качественно и оперативно. В частности, Амурской межрайонной природоохранной прокуратурой установлено, что управление лесного хозяйства Амурской области не исполняет требования ст. 12 ЛК. В утвержденных управлением проектах освоения лесов не в полной мере отражены мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов. Прокуроры выявили факты несоблюдения ст. 53 ЛК, Приказа МПР России от 19 апреля 2007 г. № 106 “Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений” в деятельности департамента по лесным отношениям Республики Саха (Якутия). В утвержденных департаментом регламентах нет характеристик территории лесничества по классам пожарной опасности, не конкретизированы объем мероприятий по противопожарному обустройству и нормативы проведения профилактических мероприятий.

В Иркутской области территориальные управления Агентства лесного хозяйства в нарушение п. 3 Особенностей размещения заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и заключения договоров, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 5 июля 2010 г. № 270, заключают государственные контракты на выполнение работ по тушению лесных пожаров не на определенной территории, а по отдельным пожарам по мере их возникновения. Вследствие такого подхода период наращивания сил и средств для тушения лесных пожаров необоснованно затягивается, площадь пожаров увеличивается. В результате - возрастает ущерб, причиненный пожарами, и, соответственно, материально-технические затраты на ликвидацию. Фиксируется необоснованное заключение госконтрактов с лесхозами, не обладающими необходимым для тушения пожаров количеством сил и средств.

Работа лесничеств по предупреждению лесных пожаров, их ликвидации, наблюдению за локализованными пожарами, их дотушиванию, предотвращению возобновления организована не всегда качественно. Так, в Бурейском районе Амурской области установлен факт возникновения нового лесного пожара на территории, где в этот же день пожар уже был потушен. В Зейском районе Амурской области к тушению пожара на площади 120 га привлекли 14 человек и 1 ед. техники, а в Свободненском районе на ликвидацию пожара почти в 10 раз меньшей площади (10 га) привлекли в 2,5 раза большее количество людей - 34 человека и в 5 раз больше техники - 5 единиц.

Практически повсеместно органы местного самоуправления не принимают должные и необходимые меры по обеспечению первичных мер пожарной безопасности населенных пунктов, поддержанию надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, минерализованных полос вокруг населенных пунктов. Например, в Республике Саха (Якутия) в 62% населенных пунктах не оборудованы системы противопожарных барьеров, в 16% - нет источников наружного противопожарного водоснабжения, в 66% - нет средств звуковой сигнализации. Нормативная численность пожарно-химических станций (ПХС) не соответствует требованиям Положения о пожарно-химических станциях, утвержденного Приказом Рослесхоза от 19 декабря 1997 г. № 167. По состоянию на начало лета 2011 г. укомплектованы только 44,7% численного состава. Уровень укомплектования техникой составляет еще меньше - всего 39% от установленного Примерным перечнем противопожарной техники, средств тушения, оборудования, инвентаря, других материалов для оснащения ПХС.

Прокурорские проверки свидетельствуют о многочисленных нарушениях лесопользователями правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. № 417, а также требований Приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 22 декабря 2008 г. № 549, устанавливающего минимально необходимое количество пожарной техники и средств, которое должно быть в местах использования лесов.

По всем выявленным фактам нарушений прокуроры принимали адекватные меры реагирования. Вместе с тем состояние пожарной безопасности в лесах остается неудовлетворительным. Анализ сложившейся ситуации свидетельствует о необходимости создания целостной, действенной, мобильной, открытой для гражданского общества и подотчетной ему службы государственного лесного контроля.

В этих целях надо существенно увеличить штатную численность государственных инспекторов, осуществляющих указанный контроль непосредственно на местах. Финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности лесничих должно быть адекватно возложенным на них обязанностям.

Мероприятия по осуществлению государственного лесного контроля и надзора регламентированы ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”46. С учетом того что лесные пожары, как правило, сопряжены с серьезным ущербом экономике, представляют угрозу экологической безопасности, необходимо законодательно закрепить неприменение к деятельности органов государственного контроля в лесной сфере положений названного Закона. Параллельно с этим нужно ввести обязательные открытые ежеквартальные отчеты контролирующих природоохранных служб перед населением о проделанной работе.

В целях урегулирования общественных отношений, возникающих в связи с реализацией физическими и юридическими лицами права на объединение для участия в профилактике и тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ, был принят ФЗ  “О добровольной пожарной охране”47. Вместе с тем для более широкого привлечения общественности к профилактике лесных пожаров, повышения ее заинтересованности в этой работе есть необходимость расширения предоставляемых компенсаций и льгот, например налоговых.

2.3.Административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности

Пожары в современной России прочно вошли в число реальных факторов дестабилизации системы общественной безопасности. Наиболее часто пожары происходят в жилом секторе, производственных зданиях, объектах социально-культурного назначения. В результате пожаров ежегодно погибают, получают травмы, остаются без жилья и имущества десятки тысяч наших сограждан, причиняется огромный материальный ущерб представителям различных форм собственности. В подавляющем большинстве случаев пожары происходят вследствие нарушений элементарных правил пожарной безопасности48. Кроме того, следует отметить явно недостаточный объем финансирования мероприятий по противопожарной защите объектов социальной и производственной инфраструктуры. При сложившемся в настоящее время соотношении социально-экономических, техногенных и политических параметров в сфере обеспечения общественной безопасности эксперты прогнозируют достаточно высокий уровень рисков возникновения чрезвычайных ситуаций. Как показывает анализ трагических событий последних лет, связанных с массовой гибелью и травмированием людей в результате пожаров, в современных условиях возникла острая необходимость совершенствования всей системы организационно-правовых мер обеспечения безопасности людей при различных чрезвычайных ситуациях, в том числе при возникновении пожаров.

Пожарная безопасность определяется законодателем как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров49. Таким образом, пожарная безопасность представляет собой неотъемлемую часть системы общественной безопасности. Государственно-правовое регулирование в сфере обеспечения пожарной безопасности осуществляется посредством разнообразных норм и институтов административного права, особое место среди которых занимает институт административной ответственности.

Административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности может быть реализована в отношении виновных лиц только при строгом соблюдении особых юридических процедур, составляющих содержание административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора (далее - органы госпожнадзора или ГПН). Эти специализированные органы государственной надзорной деятельности организационно входят в структуру федеральной противопожарной службы МЧС РФ.

К наиболее характерным нарушениям в сфере пожарной безопасности, выявляемым органами госпожнадзора, относятся: эксплуатация электрооборудования, не соответствующего правилам устройства электроустановок; нарушение требований безопасности при монтаже и использовании газового оборудования, а также иных систем энергообеспечения; проведение пожароопасных работ без изоляции от сгораемых конструкций (материалов, веществ); отсутствие в зданиях с массовым пребыванием людей противопожарной автоматики; неукомплектованность объектов первичными средствами пожаротушения; содержание путей эвакуации из зданий и помещений с нарушением установленных норм и правил (например, их перекрытие, отделка сгораемыми материалами, отсутствие аварийного освещения и дымоудаления).

По своему нормативному содержанию административно-юрисдикционная деятельность органов госпожнадзора имеет сложный (комплексный) характер. Нормы, предусматривающие ответственность за нарушение правил пожарной безопасности, являются бланкетными (ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП РФ)50. Квалификация по ним вначале должна включать установление нарушения требований специальных нормативно-технических документов (например, типовых правил пожарной безопасности, иных норм, регламентирующих устройство и использование электрооборудования, содержание эвакуационных выходов из зданий, сетей противопожарного водоснабжения, систем экстренного оповещения людей, изоляции очагов возгорания и т.п.). Только на этом основании можно переходить ко второму этапу квалификации - констатировать нарушение соответствующей административно-деликтной нормы.

На основании ст. 6 Федерального закона  “О пожарной безопасности”51 в компетенцию должностных лиц органов ГПН входит наложение в соответствии с действующим законодательством административных взысканий на граждан и юридических лиц, включая изготовителей (исполнителей, продавцов), за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности, в том числе за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц государственного пожарного надзора.

Указанная выше норма, по нашему мнению, вступает в противоречие с КоАП РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 23.34 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный пожарный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных только ст. ст. 8.32, 11.16, 20.4 Кодекса. В то время как уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц ГПН следует квалифицировать по ч. 1 ст. 19.4 или по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ. Рассмотрение дел об этих правонарушениях, а значит, и назначение административных наказаний за них - исключительная компетенция судей (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ). Должностные лица органов госпожнадзора могут только составить по факту такого нарушения административный протокол и направить его с другими материалами дела на рассмотрение судье (п. 42 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). На наш взгляд, следует изложить норму таким образом, чтобы вообще не возникало вопросов по поводу перечня возможных делинквентов, в то время как в действующей редакции говорится только о гражданах и юридических лицах, но не упоминается о должностных лицах, что не соответствует правовой реальности.

Помимо этого, используемая законодателем формулировка “налагать административные взыскания” является несколько архаичной по отношению к официальной терминологии, применяемой в КоАП РФ52. На основании изложенного рассматриваемое полномочие органов ГПН должно быть сформулировано как право “назначать административные наказания”.

Таким образом, с учетом указанных выше замечаний мы предлагаем внести изменения в данную норму ст. 6 Федерального закона “О пожарной безопасности”, изложив ее в следующей редакции: “В соответствии с действующим законодательством об административных правонарушениях назначать административные наказания за нарушение требований пожарной безопасности, а также в специально предусмотренных законом случаях возбуждать дела об иных административных правонарушениях”.

Наибольшее количество составов административных правонарушений в сфере пожарной безопасности сконцентрировано в ст. 20.4 КоАП РФ. Обратим внимание на то, что диспозиция ч. 2 ст. 20.4 КоАП РФ изложена следующим образом: "те же действия, совершенные в условиях особого противопожарного режима”. Под "теми же действиями" имеется в виду нарушение требований пожарной безопасности, определенное в ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ. Однако противопожарные правила могут быть нарушены не только путем активных действий, но и бездействием (в юридическом смысле). Например, в случае уклонения лиц, ответственных за обеспечение пожарной безопасности, от исполнения своих обязанностей. Таким образом, мы предлагаем в диспозиции ч. 2 ст. 20.4 КоАП РФ заменить слова "те же действия" более широкой категорией - "те же деяния".