Правовое регулирование пожарной безопасности

Как показывает практика, деятельность органов госпожнадзора имеет очевидную правоохранительную направленность, по многим параметрам схожую с деятельностью ряда подразделений полиции (например, службы участковых уполномоченных, отделов дознания, лицензионно-разрешительной системы). В компетенции органов ГПН органично сочетаются уголовно-процессуальные и административно-юрисдикционные полномочия. Такое содержание компетенции, на наш взгляд, является одним из характерных признаков правоохранительных органов. Указанная особенность находит отражение и в структурно-функциональной организации органов ГПН.

Вместе с тем сотрудники органов внутренних дел (ОВД) также регулярно сталкиваются с нарушениями правил пожарной безопасности. Это происходит при проверках различных объектов производственного, социально-культурного назначения, предприятий торговли, жилищного фонда. Поэтому должностные лица ОВД (полиции) наделяются правом составления протоколов о некоторых административных правонарушениях в области пожарной безопасности (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

Таким образом, для совершенствования административно-правового механизма защиты противопожарной безопасности необходимо эффективное взаимодействие между органами внутренних дел и госпожнадзора, так как эти субъекты правоохранительной деятельности решают во многом общие задачи по обеспечению соответствующих сегментов общественной безопасности и применяют схожие правовые средства.

 Консолидация в юрисдикционной сфере будет способствовать оперативности направления протоколов и иных материалов дела из территориальных подразделений полиции инспекторам госпожнадзора (для последующего рассмотрения); своевременному устранению недостатков первичных материалов дела, составленных должностными лицами ОВД по фактам нарушения противопожарных правил; более активному применению мер обеспечения производства (в частности, доставления и задержания нарушителей сотрудниками полиции). Такое межведомственное взаимодействие выступает необходимым условием оптимизации производства по административным делам.

С целью совершенствования правоприменительной практики органов госпожнадзора мы предлагаем сформировать в их территориальных структурах специализированные подразделения в сфере административной юрисдикции, например, отделы (отделения) по организации административно-правовой деятельности. Для эффективного функционирования последних мы считаем необходимым обеспечить их организационную обособленность от иных направлений деятельности органов ГПН. При этом следует активно использовать имеющийся в данной области опыт ОВД (полиции). Эти подразделения следует комплектовать специалистами, имеющими достаточно высокий уровень правовой подготовки (особенно в области материального и процессуального административного права).

Развитие административно-деликтного законодательства сопровождается усложнением юрисдикционного производства, что связано в основном с развитием института процессуальных гарантий обеспечения прав лиц, привлекаемых к ответственности. Существенно возрос размер штрафных санкций, налагаемых за административные правонарушения (особенно в отношении предпринимателей и юридических лиц). При сложившихся обстоятельствах правонарушители активизировали меры по защите своих интересов, например, стали привлекать к участию в административно-юрисдикционном процессе опытных адвокатов, экспертов, консультантов. Госинспекторы по пожарному надзору нередко сталкиваются с различными формами противодействия со стороны правонарушителей и лиц, представляющих их интересы. Вместе с тем основную нагрузку по решению проблем, связанных с правовым обеспечением юрисдикционного производства, несут руководители и иные должностные лица органов ГПН, которые не всегда располагают необходимыми для этого временем и юридическими знаниями. Таким образом, создание в территориальных органах ГПН подразделений по организации административно-правовой деятельности обеспечит профессиональный уровень решения проблемных вопросов юрисдикционного характера.

Нами предлагается организовать работу указанных подразделений по следующим основным направлениям:

- правовое обеспечение  рассмотрения и разрешения дел  об административных правонарушениях  в области пожарной безопасности (в частности, контроль за законностью производства, качеством материалов, составляемых госинспекторами по пожарному надзору);

- контроль за исполнением вынесенных постановлений;

- участие в подготовке  мотивированных ответов (решений) на  жалобы граждан, представления и  протесты прокуроров по поводу  законности и обоснованности  осуществления госинспекторами  административно-юрисдикционных полномочий;

- защита позиции юрисдикционного  органа при рассмотрении в  суде жалоб лиц, привлекаемых  к административной ответственности, на действия и решения госинспекторов  по пожарному надзору;

- аналитическая работа, связанная  с изучением результатов административной  практики, разработкой мероприятий  по ее совершенствованию и  устранением нарушений, выявленных  в ходе ведомственного контроля, прокурорского надзора и судебного  рассмотрения оспариваемых решений  административно-юрисдикционного характера;

- организация взаимодействия  с другими контролирующими и  надзорными органами;

- апробация и внедрение  положительного опыта в области  административной юрисдикции;

- юридическая подготовка (повышение квалификации) должностных  лиц органов ГПН в области  административного и административно- процессуального права.

В контексте нашего исследования необходимо отметить, что в МЧС России проводится планомерная работа над совершенствованием административно-правового механизма обеспечения безопасности. Так, разработаны и активно внедряются системы декларирования безопасности и паспортизации территорий субъектов РФ и муниципальных образований, сформулированы типовые требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения. Подготовлена нормативно-правовая основа для упрощения надзорных процедур. В числе инновационных предложений особое место занимает аудит безопасности, который включает все сферы безопасности, относящиеся к компетенции МЧС России. При формировании данного механизма независимой оценки вводится "система пожарного аудита", которая представляет собой определенную разновидность государственно-частного партнерства. При таком подходе собственник (законный владелец) соответствующего объекта сам заинтересован в проведении объективной проверки и устранении выявленных нарушений, так как положительное заключение по результатам "пожарного аудита" выступит необходимым условием подтверждения безопасности осуществляемой экономической деятельности, страхования производственного оборудования (другого имущества), а также получения соответствующих лицензий, разрешений или иных видов правоустанавливающих документов.

В перспективе обеспечение противопожарного режима на объектах, не имеющих повышенной опасности, может осуществляться с активным привлечением страховых и аудиторских компаний, бизнес-сообществ, общественных организаций. Это позволит снять излишние административные барьеры и сосредоточить внимание надзорных органов на обеспечении безопасности особо важных объектов (например, зданий с массовым пребыванием людей, крупных производственных предприятий, объектов жизнеобеспечения населения). Представляется, что рассмотренные нами аспекты административной реформы направлены на противодействие неадекватному вмешательству в деятельность предприятий малого и среднего бизнеса, способствуют укреплению государственно-частного партнерства, снижению уровня правонарушений коррупционного характера.

В качестве предложений:

- предлагаем внести некоторые изменения в перечень административно-юрисдикционных полномочий должностных лиц органов ГПН, предусмотренный ч. 12 ст. 6 Федерального закона “О пожарной безопасности”, изложив его в следующей редакции:

- "составлять протоколы  и рассматривать дела об административных  правонарушениях, предусмотренных статьями 8.32, 11.16, 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- в случаях, специально  предусмотренных законодательством  об административной ответственности, составлять протоколы об иных  административных правонарушениях  и направлять их на рассмотрение  в уполномоченные органы (уполномоченным  должностным лицам);

- принимать предусмотренные  законодательством меры по пресечению, расследованию и предупреждению  правонарушений, связанных с нарушениями  требований пожарной безопасности”;

- предлагаем в диспозиции ч. 2 ст. 20.4 КоАП РФ заменить слова “те же действия” более широкой категорией – “те же деяния”;

- предлагается следующий проект диспозиции ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ:

“3. Нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара, в результате которого по неосторожности:

1) причинен легкий или  средней тяжести вред здоровью  человека;

2) не наступили последствия, указанные в пункте первом  настоящей части статьи, или более тяжкие последствия..”

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Законодательство и иные официальные документы:
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в ред. от 30.12. 2008г. №6 -№7 ФКЗ) //Российская газета.- 1993.- 25 декабря ; 2009.- №1.
2. Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26.01.1996г. (в ред. от 30.11.2011г.) // СЗ РФ.-1996.- №5.- Ст.410; 2011 -№49 (с.1).- Ст.7014.
3. Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001г. №146-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 2002.- №1.-Ст.3; 2012.- №31.- Ст.4325.
4. Кодекс  об административных правонарушениях от 30.12.2001г. №195-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 2002.- №1 (ч.1)- Ст.1; 2012.- №31 (ч.1)- Ст.4322.
5. Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 №13-ФЗ (в ред. от 28.07. 2012г.) //СЗ РФ.- 1996.- №25.- Ст.2954; 2012.- №31.- Ст.4330.
6. Уголовно-процессуальный кодекс от 18.12.2001 №174-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 2001.-№52 (ч.1)- Ст.4921; 2012.- 331.- Ст.4330.
7. Гражданский  процессуальный кодекс РФ от 14.10.2002 №138-ФЗ (в ред. от 14.06.2012г.) //СЗ РФ.- 2002.- №46.- Ст.4532; 2011.- №25.- Ст.3266.
8. Лесной кодекс РФ от 04.12.2006г. №200-ФЗ (в ред. от 28.07.2012г.) //СЗ РФ.- 2006.-№50.- Ст.5278; 2012.- №31.- Ст.4322.
9. ФЗ РФ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 25.12.2012г.) //СЗ РФ.- 1999.- №42.- Ст.5005; 2012.- №31.- Ст.4326.
10. ФЗ РФ “О трудовых пенсиях в РФ” от 17.12.2001г. №173-ФЗ (в ред. от 03.12.2012г.) //СЗ РФ.- 2001.-№52 (ч.1)- Ст.4920; 2012.- №50 (ч.5)- Ст.6966.
11. ФЗ РФ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля” от 26.12.2008г. №294-ФЗ (в ред. от 12.11.2012) // СЗ РФ.-2002.- №51.- Ст.4832; 2012.- №26.- Ст.3447.
12. ФЗ РФ “Об обязательном пенсионном страховании в РФ” от 15.12.2001г. №167-ФЗ (в ред. от 03.12.2012г.) //СЗ РФ.- 2002.- №51.- Ст.4832; 2012.- №26.- Ст.3447.
13. ФЗ РФ “О внесении изменений в ст.23.34 Кодекса РФ об административных правонарушениях и ст.40 и ст.151 УПК РФ” от 03.07.2006г. №97 //СЗ РФ.- 2006.- №28.- Ст.2975.
14. ФЗ РФ “О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях и другие законодательные акты РФ, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов РФ” от 09.05.2005г. №45-ФЗ (в ред. от 23.07.2010г.) //СЗ РФ.- 2005.-№19.- Ст.1752; 2010.- №30.- Ст.4002.
15. ФЗ РФ “О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях в части изменения способа денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение” от 22.06.2007г. №116-ФЗ (в ред. от 12.11.2012г.)//СЗ РФ.- 2007.- №26.- Ст.3089; 2012.- №47.- Ст.6405.
16. ФЗ РФ “О внесении изменений в ст.20.4. Кодекса РФ об административных правонарушениях” от 03.03.2008г. №21-ФЗ//СЗ РФ.- 2008.- №10.- Ст.896.
17. ФЗ РФ “Технический регламент о требованиях пожарной безопасности” от 22.07.2008г. №123-ФЗ (в ред. от  10.07.2012г.) //СЗ РФ.- 2008.- №30 (ч.1)- Ст.3579; 2012.- №29.- Ст.3997.
18. ФЗ РФ “О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях по вопросам пожарной  безопасности” от 03.06.2011г. №120-ФЗ // СЗ РФ.- 2011.-№23.- Ст.3260.
19. ФЗ РФ “О добровольной пожарной охране” от 06.05.2011г. №100-ФЗ //СЗ РФ.- 2011.- №19.- Ст.2717.
20. Указ Президента РФ “О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности” от 09.11.2001г. №1309 (в ред. от 27.10.2011г.) //СЗ РФ.- 2001.- №46.- Ст.4348; 2011.- №44.- Ст.6240.
21. Постановление Правительства от 20.06.2005г.№385 “О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы” (в ред. от 20.06.2011г.) //СЗ РФ.- 2005.- №26.- Ст.2649.
22. Постановление Правительства  РФ “О чрезвычайных ситуациях в лесах, возникших вследствие лесных пожаров” от 17.05.2011г. №377 (в ред. от 01.11.12гю) //СЗ РФ.- 2011.- №21.- Ст.2972;. «012.- №46.- Ст.6339.
23. Постановление Правительства РФ “Об утверждении Правил разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его формы” от 17.05.2011г. №377
24. Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 19.05.2008г. № 73/2-222-2007// Бюллетень ВС РФ.- 2007.- №6.
25.   Распоряжение первого заместителя Генерального прокурора РФ  от 08.02.2011г. №27/20р “О создании межведомственной рабочей группы для осуществления взаимодействия в работе по предупреждению, выявлению и устранению законодательства в сфере лесопользования”

2. Учебники, монографии, статьи, диссертации:

1. Выступление Президента РФ 10 марта 2010г. на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ //СПС “КонсультантПлюс”
2. Выступление заместителя руководителя Федерального агентства лесного хозяйства Е.Трунова на расширенном заседании Рослесхоза 1 февраля 2011г. “Об организации охраны лесов  от пожаров в РФ в 2011г.”//СПС “КонсультантПлюс”
3. Доклад Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки в Совете Федерации Федерального Собрания РФ // Прокурор. 2011. №1.- с.12.
4. Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности) / Институт повышения квалификации руководящих кадров Генпрокуратуры РФ. М., 2005.- 223с.
5. Круглов А.П. Ответственность увеличена за нарушение требований пожарной безопасности //Трудовое право.- 2010.- №2.- с.11.
6. Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях /Под общей ред. Э.Н.Ренова //М.- Норма.- 2008.- с.632-635.
7. Кузьменко Г.М. Правовое положение земского огневого страхования в городах // Страховое дело. 1912. № 5. С. 144 - 146;
8. Ландезен Ф.Э. Опыт пожарного законодательства. Тверь, 1911. 62 с.
9. Макалинский П.В. Практическое руководство для судебных следователей. 6-е изд. СПб., 1907. - с. 30.
10. Никитина В.В. Временный запрет деятельности на предприятиях по правилам пожарной безопасности //Трудовое право.- 2008.- №4.- с.12.
11. Никишин А. За деревьями лес не просматривается //Парламентская газета.- 2011.- 20.05.
12. Обстановка с пожарами в РФ в 2010-11 г. //Пожарная безопасность.- 2011.-№1.- с.111-118.
13. Татарян В.Г., Татарян Е.Е., Черепанов Е.А. Постатейный научно-практический комментарий к главе 23 КоАП РФ "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" / Под общей научн. ред. В.Г. Татаряна. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2003.
14. Уложение "О наказаниях уголовных и исполнительных" 1845 г., августа 15 // Российское законодательство X - XX веков. В 9 т. Т. 6: Законодательство первой половины XIX века / Под ред. О.И. Чистякова. М.: Юрид. лит., 1988. С. 160 - 408.
15. Устав "О наказаниях, налагаемых мировыми судьями" 1864 г., ноября 20 // Российское законодательство X - XX веков. В 9 т. Т. 8: Судебная реформа / Под ред. О.И. Чистякова. М.: Юрид. лит., 1991. С. 386 - 462.
16. Федюнина И.А. Правила пожарной безопасности на предприятиях//Трудовое право.- 2009.-№4.- с.13.
17. Шатов С.А. Административная юрисдикция (на примере деятельности органов государственного пожарного надзора)// СПб.- 2008.- с.98-99.