Порядок предоставления жилых помещений: общие положения

2. Предоставление жилья  малоимущим гражданам, имеющим  право на получение жилых помещений  по договору социального найма

Существенным  изменением в жилищном законодательстве является положение о том, что  бесплатное жилье могут получить только малоимущие граждане. То есть для  того чтобы быть принятым на жилищный учет в качестве нуждающегося в жилом  помещении, необходимо сначала быть признанным малоимущим в установленном  законом порядке. Соответственно изменился  порядок приема граждан на жилищный учет и требования к представляемым документам.

 
В соответствии со ст. 49 ЖК РФ малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в  жилых помещениях, жилые помещения  предоставляются в муниципальном  жилищном фонде по договорам социального  найма. 

 
Под социальным жильем следует понимать жилье, которым государство обязано обеспечивать некоторые категории нуждающихся граждан бесплатно или за доступную плату, а также жилье, которое предоставляется гражданам в процессе реализации социальной политики государства. В более узком смысле под социальным следует понимать жильё, предоставляемое органами государственной власти и местного самоуправления из жилищных фондов социального использования посредством заключения договора социального найма гражданам, имеющим на это право. ¹

 
Малоимущими гражданами являются граждане, если они признаны таковыми органом  местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ, с учетом дохода, приходящегося  на каждого члена семьи, и стоимости  имущества, находящегося в собственности  членов семьи и подлежащего налогообложению. ²

 
Перечень видов доходов, учитываемых  при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной  социальной помощи был утвержден  постановлением Правительства РФ № 512. ¹

 
Этим Постановлением определено, что  при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина учитываются все виды доходов, полученных каждым членом семьи  или одиноко проживающим гражданином, в денежной и натуральной формах, в том числе:

- все предусмотренные  системой оплаты труда выплаты;

- средний заработок, сохраняемый  в случаях, предусмотренных трудовым  законодательством;

- доходы от реализации  и сдачи в аренду недвижимого  имущества, транспортных и иных  средств и т.п.

Приказом Минрегионразвития  РФ №17 ² устанавливается, что до начала проведения процедуры расчета размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и определения стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, необходимо предварительно определить, имеет ли гражданин, обратившийся с заявлением о постановке на учет и предоставлении ему жилого помещения муниципального жилищного фонда, основание для признания его нуждающимся в жилом помещении муниципального жилищного фонда, предоставляемом по договору социального найма (обеспеченность жилым помещением на одного человека), поскольку процедура оценки доходов и имущества является более трудоемкой как для заявителей, так и для органов местного самоуправления.

 
Согласно ч. 3 ст. 40 Конституции РФ малоимущим и иным указанным в  законе гражданам, нуждающимся в  жилище, оно предоставляется бесплатно  или за доступную плату в соответствии с установленными законом нормами. Однако полезно обратить внимание на то, что при бесплатном предоставлении жилого помещения наниматель освобождается  от внесения платы только за пользование  таким помещением, но не от обязанности  оплачивать содержание и ремонт жилого помещения, а также вносить коммунальные платежи. 

 
При признании гражданина малоимущим должны учитываться не только размер дохода, приходящегося на каждого  члена семьи, но и стоимость имущества, принадлежащего на праве собственности  членам его семьи и подлежащего  налогообложению. Введение такого критерия, как стоимость семейного имущества, направлено на обеспечение более  объективного подхода при решении  вопроса о признании лица малоимущим. 

 
Однако ЖК РФ в данном случае не дает ответа на вопрос, кого можно считать  членами семьи. Это - существенный недостаток рассматриваемой нормы, поскольку  в результате создаются неоправданные  возможности для расширительного  толкования понятия «члены семьи» на региональном уровне: порядок признания  гражданина малоимущим должен определяться законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 49 ЖК РФ). Представляется, что поскольку в  данном случае мы имеем дело с очевидным  «пробелом» в правовом регулировании, во избежание неоднозначного толкования указанного понятия и ошибок в  правоприменении необходимо по аналогии закона (ч. 1 ст. 7 ЖК РФ) применять правила  ч. 1 ст. 69 ЖК РФ, устанавливающие круг членов семьи нанимателя жилого помещения  по договору социального найма. ¹ 
Имеются проблемы, не до конца урегулированные в законодательстве, по поводу порядка постановки на учет граждан по месту жительства. Заявление подается по месту жительства гражданина. Однако это условие лишает многих людей, которые по различным причинам не имеет регистрации по месту жительства возможности постановки их на учет и гарантированного Конституцией РФ права на жилище. И хотя в ч. 3 ст. 52 ЖК РФ содержится норма, согласно которой в случаях и порядке, установленных законодательством РФ, граждане могут подать заявление о принятии их на учет и не по месту жительства, жилищным законодательством эти случаи не предусмотрены. ¹ 
Представляется, что данная норма должна быть конкретизирована перечнем оснований постановки на учет и не по месту жительства. Например, для тех категорий граждан, деятельность которых связана с постоянным передвижением, определить место для постановки на учет либо в месте нахождения предприятия, либо в месте, где работник преимущественно выполняет свои трудовые функции по выбору самого работника; для лиц, проживающих преимущественно в определенном населенном пункте, но не имеющих там регистрацию по месту жительства, учитывать время нахождения его в данной местности и т. д.

 
В соответствии с ч. 1 ст. 58 ЖК РФ при  предоставлении жилых помещений  по договорам социального найма  заселение одной комнаты лицами разного пола, за исключением супругов, допускается только с их согласия.

Норма предоставления - это  минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального  найма. Норма предоставления устанавливается  органом местного самоуправления либо федеральными законами, указами Президента РФ, законами субъектов РФ, определяющими  порядок предоставления жилых помещений  по договорам социального найма  отдельным категориям граждан.

Общая площадь жилого помещения, предоставляемого по договору социального  найма, может превышать норму  предоставления на одного человека только в двух случаях, исчерпывающим образом  указанных в ч. 2 ст. 58 ЖК РФ: а) если такое жилое помещение представляет собой одну комнату или однокомнатную  квартиру; б) если такое жилое помещение  предназначено для вселения гражданина, страдающего одной из тяжелых  форм хронических заболеваний (в  данном случае это может быть также  индивидуальный жилой дом либо квартира, состоящая из двух или более комнат).

 
В любом случае общая площадь  предоставляемого жилого помещения  может превышать норму предоставления на одного человека не более чем  в два раза ( о чем было сказано  ранее). 

Жилые помещения по договорам  социального найма не предоставляются  иностранным гражданам, лицам без  гражданства, если международным договором  РФ не предусмотрено иное.

 
Результаты исследования показывают, что необходимо создание единой информационной базы России, которая бы содержала  сведения о наличии социального  жилья, в том числе по регионам, количестве лиц, нуждающихся в социальном жилье, по категориям, о потребности  в квартирах, в том числе в  квадратных метрах, о прогнозировании  изменений этих данных в ближайшей, среднесрочной и долгосрочной перспективах.

 Создание информационной  базы позволит проводить научно  обоснованное планирование в  выделении бюджетных средств,  развитии объектов стройиндустрии, составлять программную пропорциональную систему по категориям граждан для соблюдения конституционных прав.

 
 
 3. Некоторые особенности  категорий граждан, которым жилые  помещения предоставляются по  договорам социального найма  вне очереди 
 
   Вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются: 
1) гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат. Согласно ст. 87 ЖК РФ, если жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, подлежит переводу в нежилое помещение или признано непригодным для проживания, выселяемым из такого жилого помещения гражданам наймодателем предоставляется другое благоустроенное жилое помещение по договору социального найма. Как следует из ч. 1 ст. 89 ЖК РФ, это жилое помещение должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, а также отвечать предъявляемым требованиям и находиться в черте данного населенного пункта. Необходимо учитывать, что общие требования к благоустроенности жилого помещения определены в Положении о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденном Постановлением Правительства РФ №47 ¹  
Эти требования носят обязательный характер и не могут быть снижены субъектами РФ и муниципальными образованиями. ²

Пункт 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ по своему конституционно-правовому смыслу в  системе действующего правового  регулирования не исключает возможность  предоставления жилых помещений  малоимущим гражданам, как лишившимся своих жилых помещений в результате пожара, по договорам социального  найма во внеочередном порядке, если на момент утраты жилища они не состояли на учете в качестве нуждающихся  в жилом помещении. Конституционно-правовой смысл указанного законоположения, выявленный Конституционным Судом  РФ в Определении №376-О-П, является общеобязательным и исключает любое  иное его истолкование в правоприменительной  практике. ¹

В других случаях, когда жилье  признано непригодным для проживания, но установлено, что в результате проведения ремонта или реконструкции  можно привести жилое помещение  в соответствие с установленными требованиями, предоставление другого  жилья вне очереди не производится;

 
2) детям-сиротам и детям, оставшимся  без попечения родителей, лицам  из числа детей-сирот и детей,  оставшихся без попечения родителей  (далее - дети-сироты), по окончании  их пребывания в образовательных  и иных учреждениях, в том  числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах РФ или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

 
Дети считаются оставшимися без  родительского попечения в случаях: смерти родителей; лишения их родительских прав; ограничения их в родительских правах; признания родителей недееспособными; болезни родителей; длительного  отсутствия родителей; уклонения родителей  от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе  при отказе родителей взять своих  детей из воспитательных учреждений, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных  учреждений; отсутствия родительского  попечения по иным причинам. ²

 
Дети-сироты - это лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба  или единственный родитель. Лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - это  граждане в возрасте от 18 до 23 лет, у  которых, когда они находились в  возрасте до 18 лет, умерли оба или  единственный родитель, а также которые  остались без попечения единственного  или обоих родителей. 
 
Дети, оставшиеся без попечения родителей, передаются под опеку (попечительство) в приемную семью, а при отсутствии такой возможности - в организации для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные организации, в том числе детские дома семейного типа, лечебные учреждения, организации социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения).

 
Приемная семья образуется на основании  договора о приемной семье, который  заключается между органом опеки  и попечительства и приемными  родителями (супругами или отдельными гражданами, желающими принять ребенка  или детей на воспитание) (ст. ст. 152 - 153.2 СК РФ);

 
3) - гражданам, страдающим тяжелыми  формами хронических заболеваний,  указанных в предусмотренном  п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ перечне. Перечень  тяжелых форм хронических заболеваний,  при которых невозможно совместное  проживание граждан в одной  квартире, утвержден Постановлением  Правительства РФ №378. ¹

Перечень категорий граждан  и оснований, по которым могут  быть предоставлены жилые помещения  социального найма, является неполным, так как согласно ч. 4 ст. 13 ЖК РФ к  компетенции органов государственной  власти субъектов РФ относится определение  иных категорий граждан в целях  предоставления им жилых помещений  жилищного фонда субъекта РФ.

 
ЖК РФ, закрепив за гражданами, указанными в п. 1 и п. 3 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, право  на получение жилья вне очереди, не указал о сроке предоставления жилья данным категориям граждан.

 
Отсутствие в законодательстве указания на срок, в течение которого жилье  должно быть предоставлено гражданам, имеющим право на его внеочередное предоставление, свидетельствует о  том, что жилье указанной категории  граждан должно быть предоставлено  незамедлительно после возникновения  соответствующего субъективного права - права на получение жилого помещения  вне очереди, а не в порядке  какой-либо очереди (по списку внеочередников). ¹ 
 
Часть 2 ст. 57 ЖК РФ, как и другие нормы ЖК РФ, не ставит реализацию права граждан на внеочередное предоставление жилья в зависимость от наличия или отсутствия иных лиц, имеющих право на получение жилой площади вне очереди, от обеспечения жильем других очередников, от времени постановки на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, от включения в список внеочередников, тем более от времени включения в названный список. В названной норме отсутствует указание на иной порядок предоставления жилья, т.е. в порядке очередности лиц равной категории. ²

 
Тот факт, что органом местного самоуправления в соответствии с законом субъекта РФ формируется и ведется список внеочередников, не свидетельствует  о том, что жилье гражданам, имеющим  право на его получение вне  очереди, должно предоставляться в  порядке очереди по названному списку.

 
Как следует из ст. ст. 13 и 14 ЖК РФ, к  полномочиям органов государственной  власти субъекта РФ и органов местного самоуправления в области жилищных отношений не относится определение  порядка предоставления гражданам  по договорам социального найма  жилых помещений муниципального жилищного фонда. Органы государственной  власти субъекта РФ определяют лишь порядок  ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся  в жилых помещениях.