Порядок предоставления жилых помещений: общие положения

Введение 
 
    Одно из главных направлений государственной политики - созданиенеобходимой правовой базы, соответствующей положениям Конституции РФ о праве граждан на жилище. 

В настоящее время в  соответствии с Жилищным кодексом РФ изменился принцип обеспечения  граждан жильем – от распределения  основной доли жилья, построенного за счет государственных средств, к  преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств граждан  при сохранении льготного выделения  жилья для социально незащищенных слоев населения. Таким образом, распределительная система предоставления жилья нуждающимся гражданам  в современных условиях приобрела  новые правовые основания. В соответствии с действующим законодательством  значительно сократился перечень категорий  граждан, которым сохранено право  на получение социального жилья. Необходимо изменить систему права  таким образом, чтобы обеспечение  жильем социально незащищенных слоев  населения оставалось важнейшим  элементом деятельности государства.  
 
В России предусматривается и в дальнейшем сохранить практику бесплатного предоставления жилья в муниципальном и государственном жилищных фондах наиболее нуждающимся категориям граждан, хотя и не в таких объемах, как ранее.

 
Отсутствие у государства финансовых возможностей по бесплатному обеспечению  жильем всех нуждающихся в нем  граждан требует выработки подходов к решению этой проблемы.

 
Целью исследования, является комплексное  выявление проблем правового  регулирования порядка предоставления жилых помещений по договорам  социального найма.

 
Методологическую основу исследования составляет метод материалистической диалектики, показывающий развитие исследуемого института в целом, как отражение  объективной действительности, а  также логическо-теоретический, статистический, формально-юридический методы.

 1. Порядок предоставления  жилых помещений: общие положения 
 
Жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет.

 
Граждане, принятые на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий (до 1 марта 2005 года), сохраняют  право на улучшение жилищных условий  путем:

 
-предоставления жилых помещений  по договору социального найма; 
-предоставления жилых помещений по договору найма; 
-предоставления жилых помещений по договору безвозмездного пользования;

-предоставления безвозмездной  субсидии для приобретения в  собственность жилых помещений  или строительства жилых помещений  в целях приобретения их в  собственность;

-приобретения в собственность,  в том числе с рассрочкой  платежа и использованием заемных  (кредитных) средств, жилых помещений,  находящихся в собственности  субъекта РФ; 
-предоставления либо приобретения жилых помещений по другим законным основаниям. 
 
Граждане, признанные в соответствии с ЖК РФ ¹ и в установленном законом порядке нуждающимися в жилых помещениях (после 1 марта 2005 года), имеют право на улучшение жилищных условий путем:

-предоставления жилых помещений из жилищного фонда субъекта РФ по договору социального найма;

-предоставления жилых  помещений из жилищного фонда  субъекта РФ по договору безвозмездного  пользования.

 
Правила предоставления жилых помещений  по договорам социального найма, сгруппированные в ст. 57-59 ЖК РФ, имеют  обязательное значение для всех региональных и муниципальных органов в  РФ, имеющих отношение к обеспечению  граждан жильем. Указанные статьи регулируют предоставление жилых помещений  по договорам социального найма  тем гражданам, которые состоят  на учете в качестве нуждающихся  в жилых помещениях, гарантируют  учет законных интересов таких граждан, определяют порядок предоставления освободившихся жилых помещений  в коммунальных квартирах.

Нормы, регламентирующие предоставление гражданам жилья, содержатся не только в жилищном законодательстве, но и  в иных нормативных актах, ¹ отдельные положения которых не закреплены в ЖК РФ. В частности, несмотря на сокращение числа «льготников» и перечня лиц, имеющих право на получение жилья по договору социального найма, ЖК РФ в п. 2–3 ст. 49 установил, что жилые помещения жилищного фонда РФ или жилищного фонда субъекта РФ по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом или законом субъекта РФ категориям граждан, признанных по установленным настоящим кодексом и (или) федеральным законом или законом субъекта РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Таким образом, перечень льготных категорий граждан и категорий лиц, имеющих право на получение жилья по социальному найму, может быть дополнен иными федеральными законами и законами субъектов РФ, что усложняет единое толкование законов различных органов государственной власти и местного самоуправления. ²

 
Представляется, что все основания  признания граждан нуждающимися в жилых помещениях было целесообразно  исчерпывающим образом определить именно в ЖК РФ, ограничив возможность  нормотворчества по этому вопросу. 

 
Не приведен в соответствие с  ЖК РФ и вопрос распределения жилья  из различных жилищных фондов. ЖК РФ установил, что малоимущим гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального  найма, помещения предоставляются  из муниципального жилищного фонда  на основании решений органа местного самоуправления. Некоторым льготникам (спасателям профессиональных аварийно-спасательных служб и формирований, сотрудникам  милиции) жилье предоставляется  за счет государственного, муниципального или ведомственного жилищных фондов соответственно принадлежности указанных  служб и формирований. Иным категориям граждан, признанным нуждающимися в  жилых помещениях они предоставляются  из жилищного фонда РФ или жилищного  фонда субъекта РФ.¹

 
При таком правовом регулировании  обеспечение жильем на муниципальном  уровне будет осложнено, так как  жилье из муниципального фонда получают все малообеспеченные граждане, а  также некоторые категории спасателей, работников ОВД и др. При современном  уровне муниципальных бюджетов, малом  количестве строящего муниципального жилья граждане муниципальной ведомственности  будут обделены. Представляется целесообразным законодательно закрепить обязанность  государства оказывать финансовую помощь органам местного самоуправления при предоставлении ими жилья  из муниципальных фондов.

 
Нормой предоставления площади жилого помещения по договору социального  найма является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей  площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма (ч. 1 ст. 50 ЖК РФ). 

Устанавливать норму предоставления уполномочены органы местного самоуправления. При этом они должны учитывать  достигнутый на соответствующей  территории уровень обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договору социального найма, и  другие факторы.  
 
Необходимо отметить, что ЖК РФ прямо не предусматривает право на дополнительную жилую площадь. В ч. 3 ст. 50 ЖК РФ предусмотрено, что федеральными законами, законами субъектов РФ, устанавливающими порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма другим категориям граждан (т.е. гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, но не признанным малоимущими в установленном порядке - ст. 49 ЖК РФ), могут быть установлены иные нормы предоставления жилых помещений. Слово «иные» в данном случае означает, что нормы, введенные для отдельных категорий граждан указанными законами, могут отличаться от норм предоставления жилой площади, установленных для данной местности соответствующими органами местного самоуправления. ¹

 
В прежнем законодательстве максимальный размер предоставляемого жилого помещения  определялся с помощью нормы  жилой площади (12 кв. м на одного человека). В ЖК РФ принципиально иной подход. Нет нормы жилой площади. Правовое значение придается не жилой площади, но общей площади жилого помещения. По-иному определен и максимальный размер предоставляемого жилья: при  наличии указанных в Кодексе  условий допускается превышение нормы предоставления, но не более  чем в два раза. Если, например, предоставляется жилое помещение  одинокому гражданину, а норма  предоставления в данном муниципальном  образовании составляет 18 кв. м общей  площади, то такому гражданину может  быть предоставлена однокомнатная  квартира общей площадью не более 36 (18 x 2) кв. м.

 
Таким образом, в ЖК РФ предусмотрена  возможность значительного превышения нормы предоставления, указана мера этой значительности (не более чем  в два раза) и названы случаи, когда это допустимо. К сожалению, в ЖК РФ не нашлось места для  определения общего правила о  максимальном размере предоставляемого жилого помещения. 

 
В ЖК РФ не указывается на то, что  жилые помещения должны предоставляться  с учетом состояния здоровья и  других заслуживающих внимания обстоятельств. Как представляется, при предоставлении жилых помещений всегда должно учитываться  состояние здоровья граждан, которым  предоставляется жилье, и другие заслуживающие внимания обстоятельства.

Думается, отсутствие в ЖК РФ норм, предписывающих учитывать  при предоставлении жилья состояние  здоровья граждан и другие заслуживающие  внимания обстоятельства, можно квалифицировать  как пробел в правовом регулировании  жилищных отношений. ¹

 
Как известно, при наличии пробела  используется аналогия закона или аналогия права. Поскольку нет актов жилищного  законодательства, регулирующих отношения, сходные с рассматриваемыми, то требуется  аналогия права: права и обязанности  участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости (ч. 2 ст. 7 ЖК РФ). Необходимость  учитывать состояние здоровья граждан и другие заслуживающие внимания обстоятельства при предоставлении им жилья следует из упоминавшихся основных начал жилищного законодательства (оно ориентировано на обеспечение конституционного права на жилище).

 
Гражданам, состоящим на учете в  качестве нуждающихся в жилых  помещениях, жилые помещения по договорам  социального найма предоставляются  на основании решений органа местного самоуправления. Решения о предоставлении жилых помещений по договорам  социального найма выдаются или  направляются гражданам, в отношении  которых данные решения приняты, не позднее чем через три рабочих  дня со дня принятия данных решений. ²

Следовательно, основанием для заключения договора социального  найма с лицом, состоящим на учете, является административный акт - решение  о предоставлении жилого помещения (ч. ч. 3, 4 ст. 57 ЖК РФ), принятое с соблюдением  требований Кодекса органом местного самоуправления или иным уполномоченным органом в случаях, предусмотренных  федеральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта РФ. 
 
В свою очередь, договор социального найма в настоящее время фактически служит основанием для вселения соответствующего гражданина в предоставленное жилое помещение. Это является новеллой: по ранее действовавшим правилам на основании решения о предоставлении жилого помещения гражданину выдавался ордер на жилое помещение, который признавался единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение.

 
В п. 23 Постановления Пленума Верховного Суда РФ №14 ¹ указано на то, что ЖК РФ не предусматривает оснований, порядка и последствий признания решения о предоставлении жилого помещения по договору социального найма недействительным. Суд вправе признать решение о предоставлении жилого помещения по договору социального найма недействительным, если будет установлено, что:

а) гражданами были предоставлены  не соответствующие действительности сведения, послужившие основанием для  принятия их на учет в качестве нуждающихся  в жилых помещениях (например, о  составе семьи, об источниках и уровне доходов, а также об имуществе  членов семьи, подлежащем налогообложению);

б) нарушены права других граждан на указанное жилое помещение (например, нарушена очередность предоставления жилого помещения);

в) совершены неправомерные  действия должностными лицами при решении  вопроса о предоставлении жилого помещения;

г) имели место иные нарушения  порядка и условий предоставления жилых помещений по договору социального  найма, предусмотренных Кодексом, федеральными законами, указами Президента РФ, законами субъекта РФ.

Недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны  с ее недействительностью, и она  недействительна с момента ее совершения (п. 1 ст. 167 ГК РФ). ¹ Поэтому в случае признания недействительным решения о предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма признается недействительным также и заключенный на основании данного решения договор социального найма, а лица, проживающие в жилом помещении, подлежат выселению из него в ранее занимаемое ими жилое помещение, а в случае невозможности выселения в ранее занимаемое жилое помещение им исходя из конкретных обстоятельств дела может быть предоставлено жилое помещение, аналогичное ранее занимаемому (п. 2 ст. 167 ГК РФ).