Понятия градостроительной деятельности и градостроительного зонирования

Понятие градостроительной деятельности

Понятие «градостроительная деятельность» определяется в статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и раскрывает как суть градостроительной деятельности, так  и элементы, посредством которых  такая деятельность осуществляется. Суть градостроительной деятельности – это развитие территорий, в том числе городов и иных поселений. Действительно, именно в городах и иных поселениях сосредоточена основная часть жизнедеятельности человека и, соответственно, оказывается наибольшее удельное воздействие на окружающую среду. Однако развитие территории может происходить повсюду – например, строительство железной дороги и любых других линейных объектов, большей частью пролегающих по безлюдным, ненаселённым местам, но оказывающих значительное воздействие на окружающую среду, или строительство промышленного объекта вдали от населённого пункта и тому подобное.

Градостроительная деятельность осуществляется посредством  семи составляющих её элементов: территориального планирования; градостроительного зонирования; планировки территорий; архитектурно-строительного проектирования; строительства объектов капитального строительства; капитального ремонта объектов капитального строительства; реконструкции объектов капитального строительства.

Первые три  вида деятельности относятся к сфере, условно говоря, «работы с территорией», а четыре последующих направлены на обеспечение создания либо изменения  «конечного продукта» градостроительной  деятельности – объекта капитального строительства. То есть развитие территорий в любом случае начинается с территориального планирования, а заканчивается в зависимости от намеченной планированием цели – либо строительством конкретных объектов, либо, например, созданием особо охраняемой природной территории.

Перечисленные виды градостроительной  деятельности можно условно разделить  на две категории в зависимости  от результата деятельности:

- деятельность, заключающаяся  в подготовке различного рода  документов: территориального планирования, градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки), по планировке территорий, архитектурно-строительной документации. Результатом данной градостроительной деятельности является принятие (утверждение) конкретного документа;

- деятельность, заключающаяся в создании недвижимых материальных ценностей (строительство, ремонт и реконструкция зданий, строений, сооружений). Результатом этой категории градостроительной деятельности являются недвижимые объекты материального мира.

При этом, осуществление  градостроительной деятельности по подготовке и принятию документов предшествует и обеспечивает возможность осуществления градостроительной деятельности, связанной с созданием недвижимых материальных объектов. С одной стороны, вторая категория градостроительной деятельности невозможна без наличия первой, но с другой стороны, наличие первой категории имеет смысл, только в том случае, если ее логическим продолжением становится создание материальных объектов.

По субъектам деятельности градостроительная деятельность может быть классифицирована на:

- градостроительную деятельность  органов государственной власти  и местного самоуправления (территориальное  планирование, градостроительное зонирование,  по планировке территорий) – градостроительная  деятельность лиц публичного права;

- градостроительную деятельность  частных субъектов хозяйственной  деятельности (архитектурно-строительное  проектирование, строительство, ремонт  и реконструкция зданий, строений, сооружений) – градостроительная  деятельность лиц частного права.

Таким образом, градостроительную деятельность в наиболее общем виде можно определить как деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц по подготовке и утверждению различного рода градостроительных документов и созданию на их основе недвижимых объектов материального мира.

Государственные интересы в области градостроительной деятельности состоят в обеспечении условий для устойчивого развития поселений и межселенных территорий, функционирования государственных систем инженерной и транспортной инфраструктур, сохранения природных ресурсов, охраны объектов историко-культурного и природного наследия государственного значения, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов.

Общественные  интересы в области градостроительной деятельности - это интересы населения в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничении вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, улучшении экологической обстановки, развитии инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры поселений и прилегающих к ним территорий, сохранении объектов историко-культурного и природного наследия местного значения.

Частные интересы в области градостроительной деятельности - это интересы граждан и юридических лиц в связи с осуществлением градостроительной деятельности. Она может быть ограничена, если она препятствует реализации прав и законных интересов собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости.

Государственные, общественные и частные интересы в области  градостроительной деятельности обеспечиваются посредством выполнения требований государственных градостроительных  нормативов и правил при соответствующем  контроле. Согласование государственных и общественных интересов в области градостроительной деятельности обеспечивается органами государственной власти и местного самоуправления в соответствии с законодательством.

Законодательство о градостроительной  деятельности состоит из Градостроительного кодекса РФ, иных федеральных законов и нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. 

 
Участие общественности в градостроительной деятельности.

Градостроительный кодекс РФ относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в ее осуществлении, обеспечение свободы такого участия. Реализация таких прав вытекает из конституционного права граждан на благоприятную среду обитания. В частности, граждане и их объединения имеют право на:

- получение достоверной,  полной и своевременной информации  о предполагаемых градостроительных  решениях и проектах, оказывающих  влияние на состояние городской среды;

- обсуждение, внесение предложений и участие в подготовке градостроительных решений в форме собраний (сходов), публичных слушаний и т.п.;

- проведение независимых  экспертиз градостроительной документации  за счет собственных средств.  Независимые экспертизы могут  использоваться для обжалования в суд или арбитражный суд градостроительной проектной документации и заключений органов государственной экспертизы по ним; 
- компенсацию в административном порядке вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате осуществления градостроительных решений, повлекших за собой ухудшение среды жизнедеятельности, и привлечение к ответственности должностных лиц, принявших такие решения. 
Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством рассматривают поступающие к ним заявления; они могут устанавливать порядок участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии градостроительных решений. В муниципальной практике известны многочисленные случаи конфликтов между органами местного самоуправления и гражданами при уплотнении застройки жилых кварталов, вырубке зеленых насаждений, ликвидации детских игровых и спортивных площадок, размещении коллективных гаражей и т.д. Механизмом предотвращения подобных конфликтов является заблаговременное оповещение жителей и органов территориального общественного самоуправления о намечаемых градостроительных изменениях и публичное обсуждение их целесообразности. Поиск взаимоприемлемых решений по этим вопросам является одним из важных элементов искусства муниципального управления.

Основную роль в свете  Градостроительного кодекса РФ 2004 года и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 года приобретает такая форма участия граждан в градостроительной деятельности, как публичные слушания. Градостроительный кодекс устанавливает обязательность и порядок проведения публичных слушаний:

- по проектам генеральных планов поселений;

- по проектам правил  землепользования и застройки поселений;

- по предоставлению разрешений  на использование земельных участков и объектов капитального строительства.

Порядок проведения публичных  слушаний устанавливается уставами и (или) нормативными правовыми актами муниципальных образований. В поселениях, состоящих из нескольких населенных пунктов, публичные слушания проводятся в каждом из них. В крупных населенных пунктах публичные слушания должны проводиться на отдельных территориях исходя из требования обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для выражения своего мнения.

По проекту генерального плана орган местного самоуправления в обязательном порядке организует выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению. Участники публичных слушаний вправе представлять свои предложения и замечания по проекту генерального плана для включения их в протокол публичных слушаний. Заключение по проекту публичных слушаний подлежит опубликованию. По его результатам глава муниципального образования принимает решение о направлении проекта генерального плана на утверждение представительного органа либо о его отклонении и направлении на доработку.

Публичные слушания по проекту  правил землепользования и застройки проводятся специально создаваемой комиссией. Продолжительность публичных слушаний может составлять от 2 до 4 месяцев со дня опубликования проекта. Если внесение изменений в правила касается отдельных объектов строительства, публичные слушания проводятся в границах территории, связанной с ними. После завершения публичных слушаний комиссия обеспечивает внесение необходимых изменений и представляет документ главе муниципального образования. Последний принимает решение о направлении правил на утверждение представительного органа либо на доработку.

В целях соблюдения права  человека на благоприятные условия  жизнедеятельности публичные слушания по вопросам предоставления конкретных земельных участков и объектов капитального строительства проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен рассматриваемый земельный участок или объект. Если их использование может оказать негативное воздействие на окружающую среду, к участию в публичных слушаниях привлекаются организации и физические лица, подверженные риску такого негативного воздействия. Участники публичных слушаний вправе представить в комиссию свои предложения и замечания для включения их в протокол. По результатам публичных слушаний комиссия представляет главе местной администрации рекомендации о предоставлении разрешения на использование либо об отказе. Решение, принятое главой администрации, подлежит публикации и может быть оспорено в судебном порядке. 
Реализация механизма публичных слушаний позволит защитить интересы населения и кардинально улучшить планировку и застройку населенных пунктов. 
Важная роль в осуществлении градостроительной деятельности принадлежит профессионально-творческим общественным организациям в области архитектуры и градостроительства - союзам архитекторов и т.п. Они имеют право вносить в органы государственной власти предложения о разработке законов в области градостроительства, участвовать в разработке законов, проведении конкурсов, разработке и государственной экспертизе градостроительной документации. Ведущим органом архитектурной общественности является Российская академия архитектуры и строительных наук.