Отдельные проблемы правового регулирования жилищного фонда России

Так, С.С. Алексеев понимает под правовым режимом «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования» [27]. По его мнению, содержанием правового режима являются специфические приемы регулирования - особый порядок возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, специфика санкций, способов их реализации, а также действие единых принципов, общих положений, распространяющихся на определенную совокупность норм [28]. Как видно, в рамках каждого правового режима всегда участвуют как императивные, так и диспозитивные средства правового регулирования.

Полагаем, что правовой режим жилого помещения как объекта недвижимости представляет собой совокупность определенных правовых условий (дозволений, нормативов, запретов, обязываний, ограничений) владения, пользования и распоряжения жилым помещением, соблюдение которых является обязательной для пользователей жилыми помещениями независимо от характера вещного права.

В отечественной науке административного права не сложилось единой трактовки понятия «административно-правовой режим». Так, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов обусловливают возникновение данного режима негативными обстоятельствами. Содержание понятия включает «комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяли орган государственной власти и орган исполнительной власти в нормальных условиях функционирования» [29]. Административно-правовой режим представляет собой специальный порядок деятельности его субъектов, направленной на преодоление негативных явлений в управленческой сфере [30].

В других работах выделяются два вида административно-правовых режимов. Первый определяет данный правовой режим как особый порядок, направленный на преодоление чрезвычайных ситуаций и обусловленных ими негативных последствий. Второй заключается в особом порядке, имеющем предупредительную направленность и характеризующемся постоянным действием [31]. Исследователи, придерживающиеся последней точки зрения, рассматривают административно-правовой режим как «определенный нормами административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на упорядочение общественных отношений в государстве или в соответствующей сфере государственного управления» [32].

Следует разделить второй концептуальный подход и придерживается трактовки административно-правового режима как особого порядка упорядочивания властеотношений в соответствующей управленческой сфере.

Обратимся к анализу административно-правовой специфики правового режима жилого помещения.

Исходя из буквального толкования положений ч. 1 ст. 15 ЖК РФ жилое помещение имеет три критерия.

Во-первых, жилое помещение - это объект недвижимости. ГК РФ (ч. 1 ст. 130) относит к недвижимости земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

В соответствии с положениями ГК РФ жилые помещения могут находиться в государственной собственности (ст. 214), муниципальной собственности (ст. 215), в собственности граждан и юридических лиц (ст. 213).

Содержанием правового режим объекта недвижимости, в том числе жилого помещения, выступают:

1) обязательная государственная  регистрация права собственности  и других вещных прав на  недвижимое имущество, ограничения  этих прав, их возникновение, переход  и прекращение (ст. 131 ГК РФ);

2) возникновение прав владения, пользования и распоряжения на  вновь созданное жилое помещение  или передаваемое по договору  с момента государственной регистрации  этой недвижимости (ст. 219 ГК РФ) либо  перехода права собственности  на нее к покупателю (ч. 1 ст. 551 ГК РФ);

3) специальные правила совершения  сделок с жилыми помещениями (жилыми  домами), предусматривающие зависимость  прав на земельный участок  от прав на жилой дом. Так, залог  недвижимости (ипотека) допускается  только с одновременной ипотекой  по тому же договору земельного  участка, на котором она находится, либо его части, необходимой для  ее использования, либо права  пользования залогодателя этим  участком или его частью (ч. ч. 3, 4 ст. 340 ГК РФ);

4) гражданско-правовое обязательство, предметом которого является  жилое помещение, по общему правилу  исполняется в месте его нахождения.

Из изложенного следует, что несмотря на гражданско-правовую природу жилого помещения как объекта недвижимости в его правовом режиме доминируют не дозволения и запреты, а позитивные обязывания, т.е. «возложение на лицо обязанностей определенного поведения, совершения тех или иных активных действий» [33]. Обязывания заключаются в государственной регистрации, необходимости соблюдения специальных правил при осуществлении отдельных сделок, исполнение обязательств по месту нахождения недвижимости. Следовательно, правовой режим жилого помещения носит преимущественно административно-правовой характер.

Во-первых, в отношении жилого помещения как объекта недвижимости действует особый порядок функционирования его участников в лице собственников помещения и уполномоченного государственного регистрирующего органа, между которыми возникают управленческие отношения соподчинения.

Во-вторых, в арсенале данного административно-правового режима доминируют императивные правовые средства - позитивные обязывания, в соответствии с которыми субъект правоотношения обязан совершать определенные действия.

Вторым критерием жилого помещения является его изолированность.

В юридической практике изолированным признается помещение, имеющее автономный доступ в места общего пользования (коридор, прихожая, лестничная площадка, улица). Из изложенного следует, что смежная комната или часть комнаты не являются объектом жилищных правоотношений.

В соответствии с частью 1 статьи 16 ЖК РФ видами жилых помещений являются:

- жилой дом, часть жилого дома;

- квартира, часть квартиры;

- комната.

Исходя из указанного толкования признака изолированности жилого помещения смежная комната не является самостоятельным объектом жилищных правоотношений.

Главным признаком дома как жилого помещения является его индивидуально-определенная обособленность на местности. Он состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании.

Отличительным признаком квартиры является ее структурная обособленность в многоквартирном доме, обеспечивающая возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме. Она состоит из одной или нескольких комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении.

Комната - это часть жилого дома или квартиры, предназначенная для использования в качестве места непосредственного проживания граждан в жилом доме или квартире.

Действующее законодательство не содержит четкого юридического определения части дома и части квартиры, однако из сложившейся правоприменительной практики и требований об изолированности жилого помещения можно предположить, что часть квартиры - это жилое помещение, состоящее более чем из одной комнат в пределах квартиры; при этом одна из комнат должна обеспечивать возможность доступа (посредством коридора или самостоятельно) к помещениям общего пользования в многоквартирном доме. Часть дома - это жилое помещение, состоящее из одной и более комнат в пределах жилого дома, которые (одна из которых) обеспечены возможностью самостоятельного доступа на территорию, расположенную вне пределов дома (улицу).

Третьим критерием жилого помещения является пригодность жилого помещения для постоянного проживания, т.е. соответствие установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

Постоянное проживание означает возможность функционального использования жилого помещения в течение календарного года, т.е. двенадцати месяцев, а не только в летний сезон. Функциональное назначение жилого помещения заключается в том, что оно предназначено для проживания граждан. Указанное положение отражено в ч. 1 ст. 17 и в ч. 2 ст. 288 ГК РФ.

Рассмотрим нормативные предписания, принятые на уровнях федеральном и субъектов России, определяющие пригодность жилого помещения для его функционального использования.

В соответствии со ст. 23 Федерального закона от 30.03.1999 N 52 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [34] жилое помещение должно соответствовать по площади, планировке, освещенности, инсоляции, микроклимату, воздухообмену, уровням шума, вибрации, ионизирующих и иных излучений санитарным правилам в целях обеспечения безопасных и безвредных условий проживания.

На федеральном уровне Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 N 47 утверждено Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, которым установлены основания признания жилого помещения непригодным для проживания (далее - Положение) [35].

В соответствии с пунктом 33 данного Положения основаниями для признания жилого помещения непригодным для проживания является выявление вредных факторов среды обитания человека, которые не позволяют обеспечить безопасность жизни и здоровья граждан вследствие:

- ухудшения в связи с физическим  износом в процессе эксплуатации  зданием в целом или отдельными  его частями эксплуатационных  характеристик, приводящего к снижению  до недопустимого уровня надежности  здания, прочности и устойчивости  строительных конструкций и оснований;

- изменения окружающей среды  и параметров микроклимата жилого  помещения, не позволяющих обеспечить  соблюдение необходимых санитарно-эпидемиологических  требований и гигиенических нормативов  в части содержания потенциально  опасных для человека химических  и биологических веществ, качества  атмосферного воздуха, уровня радиационного  фона и физических факторов  наличия источников шума, вибрации, электромагнитных полей.

Таким образом, непригодность определяется степенью износа жилья вплоть до аварийного состояния, наличием неустранимых неисправностей инженерных сетей, несоблюдением строительных норм в процессе градостроительной деятельности, негативным изменением факторов внешней среды и микроклимата жилого помещения.

Вопросы, связанные с признанием жилых домов непригодными для проживания, решаются межведомственными комиссиями. Решение о создании межведомственной комиссии принимает орган исполнительной или местной власти в зависимости от принадлежности жилищного фонда РФ. Председателем комиссии назначается должностное лицо соответствующего органа государственной или местной власти.

В работе комиссии принимают участие собственник жилищного фонда или представитель собственника, осуществляющий функции по управлению жилищным фондом, в отношении жилого помещения которого рассматривается вопрос о признании его непригодным для проживания. Кроме того, к работе в составе комиссии может быть привлечен представитель проектно-изыскательских организаций, производивший обследование этого жилого дома (жилого помещения).

Решение принимается простым большинством голосов членов комиссии и оформляется в виде заключения. Если число голосов «за» и «против» при принятии решения равно, решающим является голос председателя комиссии. В случае несогласия с принятым решением члены комиссии вправе выразить свое особое мнение в письменной форме и приложить его к заключению. Решение межведомственной комиссии может быть обжаловано заинтересованными лицами в судебном порядке.

В случае признания жилого дома (жилого помещения) непригодным для проживания по причине, представляющей особую опасность для жизни и здоровья людей, указанное решение должно содержать указание его собственнику (уполномоченному собственником лицу) о необходимости немедленного отселения граждан.

Приказом министра жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 05.11.1985 N 529 было утверждено Положение по оценке непригодности жилых домов и жилых помещений государственного и общественного жилищного фонда для постоянного проживания [36]. Этим нормативным актом были определены критерии отнесения жилых помещений к непригодным.

В соответствии с п. 2 Положения жилые дома независимо от группы их капитальности и жилые помещения относятся к категории непригодных для постоянного проживания с учетом физического износа, повреждений несущих конструкций, недостатков планировки и уровня внутреннего благоустройства, а также санитарных требований. К жилым домам, не пригодным для проживания, отнесены:

- каменные дома с физическим  износом свыше 70%;

- деревянные дома и дома со  стенами из местных материалов, а также мансарды с физическим  износом свыше 65%.

Однако независимо от наличия или отсутствия указанных критериев в соответствии с п. 2.3 этого Положения к непригодным для проживания отнесены жилые дома:

а) расположенные в пределах санитарно-защитных, пожаро-, взрывоопасных зон промышленных предприятий, транспорта, инженерных сетей и других зонах с особыми условиями, запрещенных к застройке;

б) расположенные в опасных зонах отвалов породы угольных, сланцевых шахт и обогатительных фабрик; зонах оползней, селевых потоков и снежных лавин, могущих угрожать застройке и эксплуатации зданий; на территориях, ежегодно затапливаемых паводковыми водами;