Муниципальные правовые акты
могут быть отменены или их действие может быть приостановлено
органами местного самоуправления и должностными
лицами местного самоуправления, принявшими
(издавшими) соответствующий муниципальный
правовой акт, судом; а в части, регулирующей
осуществление органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий,
переданных им федеральными законами
и законами субъектов РФ, - уполномоченным
органом государственной власти РФ (уполномоченным
органом государственной власти субъекта
РФ).3
Таким, образом, правовую основу местного самоуправления
составляют:
Европейская хартия местного
самоуправления,
- Конституция Российской Федерации,
- общепризнанные принципы и
нормы международного права, международные
договоры Российской Федерации,
- федеральные конституционные
законы,
- Федеральный закон от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации», другие федеральные
законы, издаваемые в соответствии с федеральными
законами иные нормативные правовые акты
Российской Федерации (указы и распоряжения
Президента Российской Федерации, постановления
и распоряжения Правительства
Российской Федерации, иные нормативные
правовые акты федеральных органов исполнительной
власти),
- конституции (уставы), законы
и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации,
- уставы муниципальных образований,
- решения, принятые на местных референдумах
и сходах граждан,
- иные муниципальные правовые
акты.
2. Виды муниципальных
образований. Вопросы местного значения
городского округа
Муниципальное образование - городское, сельское поселение,
несколько поселений, объединенных общей
территорией, часть поселения, иная населенная
территория, предусмотренная настоящим
Федеральным законом, в пределах, которых
осуществляется местное самоуправление,
имеются муниципальная собственность,
местный бюджет и выборные органы местного
самоуправления.
Отличительными признаками муниципального
образования являются:
- населенная территория;
- осуществление на ней местного
самоуправления;
- обособленная муниципальная
собственность;
- местный бюджет;
- выборные органы местного самоуправления.
С организационной точки зрения муниципальное
образование можно определить как социальную
систему, существующую на определенной
территории, наделенную собственной компетенцией
по решению ряда вопросов местного значения
под свою ответственность. Основная идея
Закона (2003) заключается в выделении двух
уровней муниципальных образований и
определении предметов ведения для каждого
из них. В соответствии с этим на всей территории
РФ (за некоторыми исключениями) вводится
двухуровневая система местного самоуправления.
Указанным Законом предусмотрено создание
пяти видов муниципальных образований:
- городское поселение;
- сельское поселение;
- муниципальный район;
- городской округ;
- внутригородская территория
города федерального значения4.
Особым видом муниципального
образования является городской округ. К вопросам
местного значения городского округа
относятся (ст. 16 Закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации»:
- формирование, утверждение,
исполнение бюджета городского округа
и контроль за исполнением данного бюджета;
- установление, изменение и отмена
местных налогов и сборов городского округа;
- владение, пользование и распоряжение
имуществом, находящимся в муниципальной
собственности городского округа;
- организация в границах городского
округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения
населения, водоотведения, снабжения населения
топливом в пределах полномочий, установленных
законодательством Российской Федерации;
- дорожная деятельность в отношении
автомобильных дорог местного значения
в границах городского округа и обеспечение
безопасности дорожного движения на них,
включая создание и обеспечение функционирования
парковок (парковочных мест), осуществление
муниципального контроля за сохранностью
автомобильных дорог местного значения
в границах городского округа, а также осуществление
иных полномочий в области использования
автомобильных дорог и осуществления
дорожной деятельности в соответствии
с законодательством Российской Федерации;
- обеспечение проживающих в
городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан
жилыми помещениями, организация строительства
и содержания муниципального жилищного
фонда, создание условий для жилищного
строительства, осуществление муниципального
жилищного контроля, а также иных полномочий
органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством;
- создание условий для предоставления
транспортных услуг населению и организация
транспортного обслуживания населения в границах городского округа;
- участие в профилактике терроризма
и экстремизма, а также в минимизации и (или)
ликвидации последствий проявлений терроризма
и экстремизма в границах городского округа;
- разработка и осуществление
мер, направленных на укрепление межнационального
и межконфессионального согласия, поддержку
и развитие языков и культуры народов Российской
Федерации, проживающих на территории
городского округа, реализацию прав национальных
меньшинств, обеспечение социальной и
культурной адаптации мигрантов, профилактику
межнациональных (межэтнических) конфликтов;
- организация охраны общественного порядка
на территории городского округа муниципальной милицией;
- предоставление помещения для
работы на обслуживаемом административном
участке городского округа сотруднику,
замещающему должность участкового уполномоченного
полиции;
- до 1 января 2017 года предоставление
сотруднику, замещающему должность участкового
уполномоченного полиции, и членам его
семьи жилого помещения на период выполнения
сотрудником обязанностей по указанной
должности;
- обеспечение первичных мер
пожарной безопасности в границах городского округа;
- организация мероприятий по
охране окружающей среды в границах городского
округа;
- организация предоставления
общедоступного и бесплатного дошкольного,
начального общего, основного общего,
среднего общего образования по основным общеобразовательным программам
в муниципальных образовательных организациях
(за исключением полномочий по финансовому
обеспечению реализации основных общеобразовательных
программ в соответствии с федеральными
государственными образовательными стандартами);
- организация предоставления
дополнительного образования детей в
муниципальных образовательных организациях
(за исключением дополнительного образования
детей, финансовое обеспечение которого
осуществляется органами государственной
власти субъекта Российской Федерации);
- создание условий для осуществления
присмотра и ухода за детьми, содержания
детей в муниципальных образовательных
организациях, а также организация отдыха
детей в каникулярное время;
- создание условий для оказания
медицинской помощи населению на территории городского округа
(за исключением территорий городских
округов, включенных в утвержденный Правительством
Российской Федерации перечень территорий,
население которых обеспечивается медицинской
помощью в медицинских организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной
власти, осуществляющему функции по медико-санитарному
обеспечению населения отдельных территорий)
в соответствии с территориальной программой
государственных гарантий бесплатного
оказания гражданам медицинской помощи;
- создание условий для обеспечения
жителей городского округа услугами связи,
общественного питания, торговли и бытового
обслуживания;
- организация библиотечного
обслуживания населения, комплектование
и обеспечение сохранности библиотечных
фондов библиотек городского округа;
- создание условий для организации
досуга и обеспечения жителей городского
округа услугами организаций культуры;
- сохранение, использование
и популяризация объектов культурного
наследия (памятников истории и культуры),
находящихся в собственности городского округа, охрана
объектов культурного наследия (памятников
истории и культуры) местного (муниципального)
значения, расположенных на территории
городского округа;
- обеспечение условий для развития
на территории городского округа физической
культуры и массового спорта, организация
проведения официальных физкультурно-оздоровительных
и спортивных мероприятий городского
округа;
- создание условий для массового
отдыха жителей городского округа и организация
обустройства мест массового отдыха населения;
- формирование и содержание муниципального архива;
- организация ритуальных услуг
и содержание мест захоронения;
- организация сбора, вывоза,
утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
- утверждение правил благоустройства
территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения;
установление порядка участия собственников
зданий (помещений в них) и сооружений
в благоустройстве прилегающих территорий;
организация благоустройства территории
городского округа (включая освещение
улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями
улиц и номерами домов, размещение и содержание
малых архитектурных форм), а также использования,
охраны, защиты, воспроизводства городских
лесов, лесов особо охраняемых природных
территорий, расположенных в границах
городского округа;
- утверждение генеральных планов
городского округа, правил землепользования
и застройки, утверждение подготовленной
на основе генеральных планов городского
округа документации по планировке территории,
выдача разрешений на строительство (за
исключением случаев, предусмотренных
Градостроительным кодексом Российской
Федерации, иными федеральными законами),
разрешений на ввод объектов в эксплуатацию
при осуществлении строительства, реконструкции
объектов капитального строительства,
расположенных на территории городского округа,
утверждение местных нормативов градостроительного
проектирования городского округа, ведение
информационной системы обеспечения градостроительной
деятельности, осуществляемой на территории
городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе
путем выкупа, земельных участков в границах
городского округа для муниципальных
нужд, осуществление муниципального земельного
контроля за использованием земель городского
округа, осуществление в случаях, предусмотренных
Градостроительным кодексом Российской
Федерации, осмотров зданий, сооружений
и выдача рекомендаций об устранении выявленных
в ходе таких осмотров нарушений;
- утверждение схемы размещения
рекламных конструкций, выдача разрешений
на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории
городского округа, аннулирование таких
разрешений, выдача предписаний о демонтаже
самовольно установленных рекламных конструкций
на территории городского округа, осуществляемые
в соответствии с Федеральным законом
"О рекламе";
- присвоение наименований улицам,
площадям и иным территориям проживания
граждан в городском округе, установление
нумерации домов;
- организация и осуществление
мероприятий по территориальной обороне
и гражданской обороне, защите населения
и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера,
включая поддержку в состоянии постоянной
готовности к использованию систем оповещения
населения об опасности, объектов гражданской
обороны, создание и содержание в целях
гражданской обороны запасов материально-технических,
продовольственных, медицинских и иных
средств;
- создание, содержание и организация
деятельности аварийно-спасательных служб
и (или) аварийно-спасательных формирований
на территории городского округа;
- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;
- организация и осуществление
мероприятий по мобилизационной подготовке
муниципальных предприятий и учреждений,
находящихся на территории городского
округа;
- осуществление мероприятий
по обеспечению безопасности людей на
водных объектах, охране их жизни и здоровья;
- создание условий для расширения
рынка сельскохозяйственной продукции,
сырья и продовольствия, содействие развитию
малого и среднего предпринимательства,
оказание поддержки социально ориентированным
некоммерческим организациям, благотворительной
деятельности и добровольчеству;
- организация и осуществление
мероприятий по работе с детьми и молодежью
в городском округе;
- осуществление в пределах, установленных
водным законодательством Российской
Федерации, полномочий собственника водных
объектов, установление правил использования водных
объектов общего пользования для личных
и бытовых нужд и информирование населения
об ограничениях использования таких
водных объектов, включая обеспечение
свободного доступа граждан к водным объектам
общего пользования и их береговым полосам;
- создание условий для деятельности
добровольных формирований населения
по охране общественного порядка;
- осуществление муниципального лесного контроля;
- осуществление муниципального
контроля на территории особой экономической
зоны;
- обеспечение выполнения работ, необходимых
для создания искусственных земельных
участков для нужд городского округа,
проведение открытого аукциона на право
заключить договор о создании искусственного
земельного участка в соответствии с федеральным
законом;
- осуществление мер по противодействию
коррупции в границах городского округа.
Права органов местного самоуправления
городского округа на решение вопросов,
не отнесенных к вопросам местного значения
городского округа (ст. 16.1.)
Органы местного самоуправления
городского округа имеют право
на:
- создание музеев городского
округа;
- создание муниципальных образовательных
организаций высшего образования;
- участие в осуществлении деятельности
по опеке и попечительству;
- создание условий для осуществления
деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории городского округа;
- оказание содействия национально-культурному
развитию народов Российской Федерации
и реализации мероприятий в сфере межнациональных
отношений на территории городского округа;
- создание условий для развития
туризма;
- оказание поддержки общественным
наблюдательным комиссиям, осуществляющим
общественный контроль за обеспечением
прав человека и содействие лицам, находящимся
в местах принудительного содержания;
- оказание поддержки общественным объединениям
инвалидов, а также созданным общероссийскими
общественными объединениями инвалидов
организациям в соответствии с Федеральным
законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов
в Российской Федерации»;
- осуществление мероприятий,
предусмотренных Федеральным законом «О донорстве крови и ее компонентов».
Органы местного самоуправления
городского округа вправе решать вопросы,
указанные в части 1 настоящей статьи,
участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных
им в соответствии со статьей 19 Федерального
закона), если это участие предусмотрено
федеральными законами, а также решать
иные вопросы, не отнесенные к компетенции
органов местного самоуправления других
муниципальных образований, органов государственной
власти и не исключенные из их компетенции
федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации, за счет доходов
местных бюджетов, за исключением межбюджетных
трансфертов, предоставленных из бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации,
и поступлений налоговых доходов по дополнительным
нормативам отчислений5.
3. Участие населения
в осуществлении местного самоуправления
Широкая децентрализация мест
обязательно должна дополняться внутримуниципальной децентрализацией:
развитием общественных начал в деятельности
органов местного самоуправления, самодеятельной
активностью жителей. Ценность общественного
самоуправления в умении подняться от
личного интереса до интереса общественного,
в стремлении соединять в рамках своего
опыта индивидуальные и коллективные
ценности.
Закон от 6 октября 2003 г. под
общественным самоуправлением понимает
формы, во-первых, непосредственного
осуществления населением местного самоуправления,
во-вторых, участия населения в осуществлении
местного самоуправления. Непосредственное
осуществление населением местного самоуправления
выражается в самостоятельном осуществлении
гражданами вопросов местного значения
путем принятия нормативных, индивидуальных,
кадровых решений и контроле граждан за
деятельностью органов самоуправления.
Его обеспечивают референдум, выборы,
отзыв, сходы граждан с правами представительного
органа местного самоуправления. Иногда
в эту группу включают еще общественное
территориальное самоуправление. Все
остальные вышеназванные формы общественного
самоуправления следует рассматривать
как формы участия населения в осуществлении
местного самоуправления. Они обеспечивают
такие виды самоуправленческой активности,
как самозаявление людьми собственных
запросов, их участие в осуществлении
органами местного самоуправления вопросов
местного значения.
Общественное самоуправление
жителей, связанное с вступлением в сферу
публичных дел, имеет несколько основных
видов.
1. Самозаявление гражданами
своих запросов.
2.Самореализация гражданами
собственных запросов, в том числе самостоятельное
осуществление ими вопросов местного
значения посредством принятия нормативных,
индивидуальных, кадровых решений.
3. Участие граждан в осуществлении
органами местного самоуправления вопросов
местного значения. Такое участие выражается
в обсуждении проектов местных планов,
программ, проектов нормативных и индивидуальных
актов, включении жителей в осуществление
принятых планов, программ, актов, должностных
лиц местного самоуправления, общего положения
дел в муниципальных образованиях, отдельных
отраслях местной жизни.
4. Контроль со стороны граждан,
их объединений за деятельностью органов
и должностных лиц местного самоуправления
и депутатов.6
Федеральным законом «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
от 6 октября 2003 года предусмотрены различные
организационно-правовые формы непосредственного
осуществления и участия населения в осуществлении
местного самоуправления:
- местный референдум (ст. 22);
- муниципальные выборы (ст. 23);
- голосование по отзыву депутата,
члена выборного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного
самоуправления;
- голосование по вопросам изменения
границ муниципального образования, преобразования
муниципального образования (ст. 24);
- сход граждан (ст. 25);
- правотворческая инициатива
граждан (ст. 26);
- территориальное общественное
самоуправление (ст. 27);
- публичные слушания (ст. 28);
- собрание граждан (ст. 29);
- конференция граждан (собрание
делегатов) (ст. 30);
- опрос граждан (ст. 31);
- обращение граждан в органы
местного самоуправления (ст. 32).
Наряду с данными формами непосредственного
осуществления населением местного самоуправления
и участия населения в осуществлении местного
самоуправления у граждан есть право участвовать
в осуществлении местного самоуправления
в иных формах. Единственным ограничением
непосредственного участия населения
в местном самоуправлении является недопустимость
нарушения Конституции Российской Федерации,
федеральных законов и законов субъектов
Российской Федерации.
В основе непосредственного
осуществления населением в местного
самоуправления и его участия в нем лежат
принципы законности и добровольности.
Общественное самоуправление
жителей обеспечивается также посредством
форм корпоративной демократии:
негосударственных (немуниципальных)
коммерческих и некоммерческих объединений.
Среди некоммерческих объединений следует
выделить общественные, религиозные объединения,
средства массовой информации. Еще один
канал проявления самоуправления населения
- митинги, демонстрации, уличные шествия,
пикеты, тому подобные разовые публичные
акции7.
4. Органы и должностные
лица
В законодательстве Российской
Федерации представлены различные определения
и классификации органов и должностных
лиц местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального
закона 2003 г. «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации» структуру органов местного
самоуправления составляют представительный
орган муниципального образования, глава
муниципального образования, местная
администрация (исполнительно-распорядительный
орган муниципального образования), контрольный
орган муниципального образования, иные
органы и выборные должностные лица местного
самоуправления, предусмотренные уставом
муниципального образования и обладающие
собственными полномочиями по решению
вопросов местного значения. Федеральный
закон «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» (2002 г.) претерпел
прямо противоположное изменение. В начальной
редакции Закона в ст. 2 «Основные термины
и понятия» говорилось (п. 49), что органы
местного самоуправления - представительные
и иные выборные органы местного самоуправления,
выборные должностные лица местного самоуправления,
избираемые непосредственно гражданами
Российской Федерации на территориях,
на которых осуществляется местное самоуправление.
В редакции от 22 августа 2004 г. органы местного
самоуправления - это избираемые непосредственно
населением муниципального образования
и (или) образуемые представительным органом
муниципального образования органы. Таким
образом, выборные должностные лица из
перечня исключены.