Общая характеристика государственных нужд и государственного контракта

Введение

      Актуальность темы исследования. Правовые отношения по поставке товаров для федеральных государственных нужд являются одной из наиболее распространенных форм участия государства в гражданском обороте. В связи с переходом России к рынку, легализацией и диверсификацией предпринимательской деятельности, усилия современных цивилистов направлены, главным образом, на исследование проблем правового положения субъектов предпринимательской деятельности, видов и характера обязательств, возникающих между коммерческими организациями, последствий неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств в предпринимательской сфере.

      Публично-правовое образование, и в первую очередь, само государство является сложнейшим, нуждающимся в постоянном изучении, субъектом гражданского права. При этом участие Российской Федерации в гражданских правоотношениях обладает рядом важных особенностей.

       Закупки товаров для государственных и муниципальных нужд в современных условиях становятся не только инструментом обеспечения государственного и муниципального сектора товарами, работами и услугами, но и средством адресной поддержки отраслей экономики, стимулирования развития регионов и муниципалитетов, обеспечения социального равенства и поддержки среднего и малого предпринимательства.

        Государство и муниципальные образования используют договорные и внедоговорные способы обеспечения публичных интересов. Система способов удовлетворения государственных и муниципальных нужд обеспечивает реализацию общественных потребностей. В частности, посредством заключения и исполнения государственных контрактов поддерживается необходимый уровень обороноспособности и безопасности государства, формируется материальный резерв в целях стабилизации экономики.

      Расходы на финансирование удовлетворения государственных и муниципальных нужд являются расходами бюджета соответствующего уровня бюджетной системы России. Функционирование бюджетной системы обеспечивается системой норм отраслей публичного права: бюджетного, государственного, административного права. В этой связи исследование вопросов гражданско-правового регулирования отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд неразрывно связано с анализом некоторых пограничных проблем межотраслевого характера, в том числе правового статуса государственных органов - участников бюджетного процесса, изучением системы правовых норм, регламентирующих вопросы бюджетного финансирования и планирования экономического развития страны.

      Целью работы является системное и комплексное исследование с позиций обновленного гражданского законодательства института удовлетворения государственных и муниципальных нужд в определенных видах товаров.

В соответствии с поставленной целью поставлены следующие задачи:

1. определение правоотношений, направленных на удовлетворение  государственных и муниципальных  нужд;

2. выявление способов  удовлетворения государственных  и муниципальных нужд, правовых  принципов их удовлетворения;

3. исследование отношений  по удовлетворению отдельных  видов государственных и муниципальных  нужд;

4. характеристика содержания  договора поставки для государственных  и муниципальных нужд (понятие,  признаки, содержание, права, обязанности  и ответственность сторон договора).

      Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при удовлетворении потребностей Российской Федерации в определенных видах товаров.

      В качестве предмета исследования выступает гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд.

1. Общая характеристика  государственных нужд и государственного  контракта

1.1 Понятие государственных и муниципальных нужд

Органы  государственной власти (в том  числе имеющие статус юридического лица - бюджетного учреждения) во всех случаях, вступая в гражданско-правовые отношения, удовлетворяют потребности государства, так как любой орган публично-правового образования осуществляет свою деятельность от имени и в интересах публичного образования (ст. 125 ГК РФ). Ст. 71 Бюджетного кодекса РФ не различает потребности бюджетного учреждения (в т.ч. государственного органа) на собственные и государственные нужды. Анализируя указанную правовую норму, следует прийти к выводу, что все потребности бюджетного учреждения являются государственными нуждами. В одних случаях государственные нужды удовлетворяются посредством заключения контракта, при цене договора свыше предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами, в других случаях, заключения и исполнения иных гражданско-правовых договоров.

      Способ формализации правовых отношений (государственный контракт, иной гражданско-правовой договор) не влияет на квалификацию потребности в качестве государственных нужд.

     Главным критерием для отнесения потребности к государственным нуждам является источник финансирования - бюджетные средства.

       С учетом квалификации государственных нужд в качестве объективной категории, отражающей в реальной действительности государственный интерес, можно считать, что государственные нужды - финансируемые за счет средств бюджета потребности Российской Федерации, её субъектов, органов местного самоуправления и государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для реализации государством своей публичной функции, удовлетворяемые, как правило, посредством заключения на основе торгов государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.

      Институт удовлетворения государственных нужд является межотраслевым институтом, соединяющим нормы частного и публичного права.

      Существует пять основных признаков государственного контракта, позволяющие квалифицировать данный договор в качестве особой разновидности купли-продажи.

1. правоотношение по поставке  товаров для государственных  нужд в отличие от других  договорных правоотношений (в том  числе договора поставки) реализуется  для достижения особой цели - удовлетворения  потребностей Российской Федерации  в определенных товарах. Цели  поставки товаров для федеральных  государственных нужд, а, значит, и цели заключения соответствующего  договора, определены в п. 2 ст. 1 ФЗ от 13.12.1994 г. №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». При поставке товаров для государственных нужд имеет место особая публичная цель, которая достигается с помощью частноправового средства - контракта на поставку товаров для государственных нужд;

2. при поставке товаров  для федеральных государственных  нужд в правоотношение вступает специальный субъект - Российская Федерация. В соответствии со ст. 4 ФЗ от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о размещении заказов) от имени Российской Федерации государственными заказчиками выступают: государственные органы (включая органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, бюджетные учреждения, а также иные получатели средств федерального бюджета;

3. Законом предусмотрена  особая публично-частная процедура  заключения договора поставки  товаров для государственных  нужд. Договор поставки товаров  для государственных нужд (государственный  контракт), как правило, заключается  по итогам торгов с лицом,  выигравшим торги и получившим  право вступить в договорные  отношения с государственным  заказчиком;

4. с учетом ч. 4.1 и ч. 5 ст. 9 Закона о размещении заказов, гражданско-правовой принцип свободы договора относительно изменения условий контракта ограничен Законом. Условия договора между заказчиком и поставщиком не могут быть изменены как в одностороннем порядке, так и по соглашению сторон. При анализе положений законодательства автором выявлена коллизия норм ГК РФ о возможности изменения договора и норм Закона размещении заказов. Ст. 9 Закона не допускает изменения условий заключенного государственного контракта ни в одностороннем порядке, ни по соглашению сторон. Однако, ст. 450, 451 ГК РФ предусмотрена возможность изменения условий по требованию одной из сторон договора при существенном нарушении договора другой стороной, либо в связи с существенным изменением обстоятельств. Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 525 ГК РФ, к отношениям по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд применяются правила о договоре поставки - ст. 506-523 ГК РФ, если иное не предусмотрено правилами § 4 гл. 30 ГК РФ. В свою очередь ст. 523 ГК РФ предусмотрены случаи одностороннего отказа или одностороннего изменения условий договора поставки в связи с существенным нарушением условий другой стороной.

Различия в регулировании  одной и той же ситуации существующие, в общем, и специальном нормативных  актах, представляются неоправданными, но как существующие в действующем  законодательстве должны преодолеваться следующим образом.

     Изменение условий государственного контракта на поставку товаров по соглашению сторон недопустимо.

     Ст. 523 ГК РФ четко определены случаи существенного нарушения условий договора поставки, при наличии которых добросовестный контрагент вправе изменить условия договора в связи с тем, что он в значительной степени лишается того, на что вправе был рассчитывать при заключении договора поставки. Положения указанной статьи ГК полностью применимы к случаям одностороннего изменения договора сторонами государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд. Данное обстоятельство связано со стержневым положением норм ГК РФ в иерархии нормативных правовых актов, содержащих нормы гражданского права, закрепленным нормой ст. 3 ГК РФ.

      В реальной действительности в отношениях поставщика и государственного заказчика могут возникнуть и иные нарушения условий заключенного контракта, которые повлекут для стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишится того, на что была вправе рассчитывать при вступлении в правоотношение. В данном случае с учетом ч. 2 ст. 450 ГК РФ суд должен руководствоваться нормами ч. 4.1 и ч. 5 ст. 9 Закона о размещении заказов, и отказывать в удовлетворении исковых требований об изменении условий государственного контракта. При указанных обстоятельствах, заинтересованная сторона должна, с учетом положений ч. 8 ст. 9 Закона, допускающей расторжение государственного контракта по основаниям установленным ГК РФ, обращаться в суд с требованием о расторжении договора в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 450 ГК РФ.

      Таким образом, изменение условий государственного контракта допускается только в одностороннем порядке без обращения в суд, в случаях установленных ст. 523 ГК РФ;

5. контракт на поставку  товаров для государственных  нужд имеет непредпринимательский  характер.     Одна из его сторон - государственный заказчик при заключении и исполнении контракта не осуществляет деятельность, направленную на получение прибыли.

1.2 Законодательство о государственных и муниципальных нуждах

       Правовая регламентация государственных и муниципальных нужд исключительно путем определения их содержания недостаточна, так как оно не имеет четких отличительных признаков и в большинстве случаев совпадает по существу с нуждами иных участников гражданского оборота. В то же время изменчивость содержания государственных и муниципальных нужд не означает, что оно вообще является юридически безразличным. В отношениях по удовлетворению государственных и муниципальных нужд с использованием принудительных процедур определение точного содержания нужд, установление соответствия их правомерной цели и их обоснование является решающим для их удовлетворения.

       В силу разнообразия государственных и муниципальных нужд по своему объему, содержанию, времени и месту их возникновения, представляется неэффективной существующая практика законодательного определения названных нужд путем указания на закрытый перечень объектов или наличие международных обязательств. Ключевым фактором определения государственной или муниципальной нужды должна стать сама процедура ее определения, позволяющая обеспечить реальное участие в этом процессе населения соответствующего публичного образования.

       В действующей законодательной системе не определены чётко правоотношения, направленные на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. В России отсутствуют точные сведения о составе и объемах государственных и муниципальных нужд, что не позволяет выработать систему обеспечения удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

       Под правоотношениями, направленными на удовлетворение государственных и муниципальных нужд понимают урегулированные правом общественные отношения, возникающих при планировании, подготовке и применении договорных и внедоговорных способов обеспечения интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в товарах, работах и услугах получаемых от частных лиц.

       Под источниками правового регулирования отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд понимают нормативные юридические акты, содержащие юридические нормы официальные документы, принятые в установленном порядке и направленные на регулирование отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд.

       Источники правового регулирования отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд распределяются на следующие группы:

1) источники, определяющие  понятие и содержание отношений  по удовлетворению государственных  и муниципальных нужд;

2) источники, определяющие  средства удовлетворения государственных  и муниципальных нужд;

3) источники, определяющие  правовые способы удовлетворения  государственных и муниципальных  нужд;

4) источники, определяющие  правовое положение субъектов  - участников отношений, направленных  на удовлетворение государственных  и муниципальных нужд.

      Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере реализации государственных нужд является комплексным, содержащим источники и нормы как публичного, так и частного права.

       К основным нормативным актам, содержащим публичо-правовые нормы, относится: Бюджетный кодекс РФ, Федеральные Законы: о федеральном бюджете на соответствующий год; от 27 декабря 1995 года «О государственном оборонном заказе»; от 29 декабря 1994 года «О государственном материальном резерве». Основным частноправовым нормативным актом регулирования поставки товаров для федеральных государственных нужд является Гражданский кодекс РФ.

        При регулировании поставки товаров для федеральных государственных нужд нормы публичного и частного права взаимодействуют между собой. Результатом этой кооперации явилось появление нормативных актов комплексного характера: ФЗ от 13 декабря 1994 года «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», ФЗ от 2 декабря 1994 года «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», ФЗ от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

      Наряду с отраслевой классификацией выделяется специальное (специальные нормативные акты) и общее (нормативные акты общего характера) законодательство о реализации государственных нужд в определенных товарах. Под специальным законодательством понимаются нормативные акты, непосредственно посвященные регулированию поставки товаров для государственных нужд. Общим законодательством являются нормативные акты, которые регулируют, наряду с отношениями по поставке товаров для федеральных государственных нужд, также иные отношения, и при этом регламентация отношений по удовлетворению государственных нужд не является самоцелью принятия этих нормативных актов.

1.3 Правовая категория  государственного контракта

      В настоящее время литературе достаточно часто высказывается следующая точка зрения на правовую природу государственных контрактов: государственный контракт следует рассматривать как особый тип договора, стоящий в одном ряду с предварительным и публичным договорами, так как государственный контракт не имеет товарного характера. Для того чтобы оценить правильность данной позиции, необходимо выяснить, что обозначается понятием «государственный контракт». Анализ норм современного гражданского законодательства и высказываний ученых приводит к выводу, что понятие «государственный контракт» имеет три значения.

1. Государственный контракт  рассматривается как универсальная  правовая (договорная) форма, опосредующая любые имущественные отношения, связанные с удовлетворением государственных интересов. Ш.И. Шевченко отмечает, что правовой формой размещения государственных заказов является государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд. Из указанного определения следует, что государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд - основной способ удовлетворения потребностей публичного образования. В таком случае потребности Российской Федерации в выполнении определенных работ, оказании некоего рода услуг, осуществлении научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ должны также удовлетворяться путем заключения государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд. Это противоречит родовой классификации гражданско-правовых договоров, закрепленной ГК РФ.

      Универсальной правовой формой размещения государственных заказов является не государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд или государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд, а просто государственный контракт.

      Случаи заключения публичного контракта без проведения торгов могут предусматриваться федеральным законом.

       Универсальная правовая форма - публичный контракт, безусловно, не носит товарного характера, так как сама по себе не является юридическим фактом (сделкой), направленным на возникновение гражданских прав и обязанностей между конкретными участниками имущественного оборота.

      В соответствии с § 4 главы 30 ГК РФ поставка товаров для государственных нужд осуществляется двумя способами. В связи с этим понятие «государственный контракт» используется еще в двух значениях.

2. Государственный контракт  обозначает непосредственно сделку  при поставке товаров на основании  контракта. В этом случае согласно  п. 1 ст. 531 ГК РФ передача товаров осуществляется государственному заказчику или по его указанию (отгрузочной разнарядке) другому лицу (получателю). С учетом того, что поставка товаров производится в целях исполнения контракта как сделки, государственный контракт в данном значении носит прямой товарный характер и является отдельным видом общего типа договоров купли-продажи.

3. При заключении во  исполнение контракта дополнительного  договора поставки товаров для  государственных нужд государственный  контракт выступает наряду с  извещением о прикреплении как  одно из оснований заключения  договора поставки. Такой государственный  контракт, безусловно, не носит товарного  характера, поскольку с его  заключением правоотношение, направленное  на распоряжение имущественными  благами между субъектами, еще  не возникает до подписания  договора поставки.

        В этой связи в законодательстве и доктрине целесообразно использовать понятие «государственный контракт» в двух значениях: как разновидность публичного контракта - универсальной правовой (договорной) формы и как сделку, то есть гражданско-правовые договоры, разновидности договоров купли-продажи и подряда и т.д. - «государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд», «государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд» и т.д.

        Для подкрепления данной позиции можно привести следующий пример. В ст. 426 ГК РФ содержится определение типового понятия (универсальной формы) «публичный договор». Видовым понятием «публичного договора» с учетом положений ст. 492 является договор розничной купли-продажи, который в свою очередь представляет собой сделку и в силу п. 5 ст. 454 ГК РФ разновидность купли-продажи.

        Учитывая то обстоятельство, что контракт на поставку товаров для государственных нужд - по сути гражданско-правовой договор, на основании которого у сторон возникают определенные обязательства, нет необходимости заключать дополнительно договор поставки товаров для государственных нужд. Все существенные для сторон условия обязательств отражаются в контракте на поставку товаров для государственных нужд. Если товар поставляется не государственному заказчику, а иному получателю, должны использоваться обыкновенные отгрузочные разнарядки с указанием конкретного получателя. Данный вывод подтверждается анализом правоприменительной практики, в соответствии с которой стороны стараются избегать громоздкой процедуры заключения наряду с контрактами на поставку товаров для государственных нужд дополнительных договоров поставки.

       Наличие в современном гражданском законодательстве столь сложной схемы построения правоотношений по поставке товаров для публичных нужд (с использованием дополнительного договора) объясняется консерватизмом права и соблюдением принципа юридической экономии. Как известно, в период существования СССР большинство поставок продукции осуществлялось на основании плановых актов (фондовых извещений, планов прикрепления, нарядов).

        В настоящее время, учитывая положения ст. 529 ГК РФ, основанием для заключения договора поставки товаров для государственных нужд служит извещение о прикреплении покупателя к поставщику. И если извещение о прикреплении в отношении обязанности поставщика заключить договор поставки основано на ранее заключенном государственном контракте, то правовую природу извещения о прикреплении в отношении покупателя с позиций гражданского права объяснить затруднительно.      

       Извещение о прикреплении в отношении покупателя независимо от права последнего отказаться от заключения договора, предусмотренного ст. 530 ГК РФ, - это административный акт. В большинстве случаев в качестве покупателей в договоре поставки товаров для государственных нужд выступают лица, зависимые (подчиненные) в той или иной степени от органов государственной власти (государственных учреждений), выступающих государственными заказчиками. Покупателями в договоре поставки товаров для удовлетворения нужд государства, как правило, являются государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления, или государственные учреждения. В таких условиях, даже при отсутствии прямого ведомственного подчинения между государственным заказчиком и покупателем, заказчик, выступающий от имени Российской Федерации, может оказать воздействие на покупателя с привлечением собственника имущества последнего - государства в лице соответствующего органа.

     Приведенное суждение о характеристике извещения о прикреплении в качестве административного акта в отношениях между государственным заказчиком и покупателем оправдано с точки зрения действующего гражданского законодательства. На основании подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности могут возникать из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом (в нашем случае ст. 529 ГК РФ) в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

     Итак, одно общественное отношение, основанное на заключенном государственном контракте, оформляется в отношении поставщика товара по типу гражданского правоотношения, в отношении покупателя - правоотношения административного.

Учитывая изложенное, а  также административно-правовую природу  извещения о прикреплении в отношениях между государственным заказчиком и покупателем, необходимо констатировать, что современное извещение о  прикреплении, по сути, очень близко плановым актам, существовавшим в административно-командной  системе.

       Таким образом, консерватизм правовых норм, регулирующих поставку товаров для государственных нужд, выразился в использовании формы административного прикрепления покупателя к поставщику, существовавшего в советской плановой экономике. Законодатель вынужден усложнять правоотношения по поставке товаров для государственных нужд: заключением дополнительно к государственному контракту договора поставки, который, подчиняясь общим правилам о договоре купли-продажи, возлагает на покупателя, являющегося в правоотношении по удовлетворению потребностей государства, по сути, третьим лицом, обязанность по оплате поставленного товара. Дополнительно в силу ст. 532 ГК РФ правоотношение отягощается поручительством государственного заказчика, обеспечивающим обязанность покупателя по оплате полученного товара.

      Принцип юридической экономии непосредственно вытекает из принципа консерватизма правовых норм и неразрывно с ним связан.

      Применительно к правоотношениям по поставке товаров для нужд Российской федерации указанный принцип выражается в абсолютной оторванности норм о договоре поставки, заключаемом на основании извещения о прикреплении и с учетом положений государственного контракта, от реальных экономических отношений. Несмотря на то что фактически извещение о прикреплении, предусмотренное ст. 529 ГК РФ и направляемое государственным заказчиком в адрес поставщика, может быть в силу ст. 531 с успехом заменено отгрузочной разнарядкой, законодатель с настойчивостью навязывает сторонам систему прикрепления поставщиков к покупателям и наоборот. В реальных экономических отношениях стороны при несовпадении в одном лице государственного заказчика и получателя товара используют более простой и удобный механизм - отгрузочные разнарядки.

       Негативная сущность договора поставки товаров для государственных нужд более отчетливо стала проявляться в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в ред. на 8 ноября 2007 года) (Закон о размещении заказов).

      Как известно, приобретение товаров для удовлетворения потребностей государства не является предпринимательской деятельностью. Следовательно, по общему правилу, установленному ст. 401 ГК РФ, лицо, приобретающее товары для государственных нужд, в случае нарушения сроков оплаты отвечает за ненадлежащее исполнение обязательств только при наличии вины. Практически во всех случаях вина субъекта в нарушении обязательств отсутствовала в связи с бюджетным недофинансированием и отсутствием возможности заниматься предпринимательской деятельностью (п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 22 июня 2006 года №21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации», где внимание арбитражных судов обращено на то обстоятельство, что само по себе недофинансирование бюджетного учреждения не свидетельствует об отсутствии вины последнего в нарушении гражданско-правового обязательства). Для защиты имущественных интересов поставщика законодатель в ч. 9 ст. 9 Закона о размещении заказов расширил границы ответственности государственного заказчика до пределов непреодолимой силы либо вины поставщика. Размер неустойки составляет 1/300 ставки рефинансирования ЦБ РФ ежедневно.

       При заключении договора поставки товаров для государственных нужд на основании извещений о прикреплении основное обязательство по оплате поставленного товара в соответствии со ст. 532 ГК РФ возникает на стороне покупателя, не являющегося государственным заказчиком. Государственный заказчик в указанной ситуации выступает в качестве поручителя, а не должника.

       Поскольку деятельность покупателя по приобретению товаров для нужд Российской Федерации не относится к предпринимательской и в то же время покупатель не государственный заказчик, на него не может быть распространена ч. 9 ст. 9 Закона о размещении заказов. Таким образом, за ненадлежащее исполнение обязательств по договору поставки товаров для государственных нужд, заключенному во исполнение государственного контракта, покупатель несет ответственность только при наличии вины. Представляется, что указанное обстоятельство существенно нарушает имущественные права поставщиков товаров для государственных нужд.

      Учитывая положения абз. 2 ст. 532 ГК РФ, государственный заказчик при заключении дополнительного договора поставки товаров выступает поручителем по обязательству покупателя оплатить полученные товары. В современном гражданском законодательстве это едва ли не единичный случай поручительства, установленного законом. Тем не менее, в силу прямого указания ст. 532 ГК РФ к поручительству заказчика в отношении исполнения обязанностей покупателя по оплате товара, поставленного для удовлетворения публичных нужд, в полной мере применяются нормы Кодекса - ст. 361-367, регулирующие договорное поручительство.

      Исходя из этого и на основании п. 2 ст. 363 ГК РФ государственный заказчик отвечает перед поставщиком продукции для государственных нужд за неисполнение обязательства по оплате в том же объеме, что и покупатель. Следовательно, с учетом того, что ответственность покупателя ограничена принципом вины, в случае удовлетворения потребностей Российской Федерации с использованием извещения о прикреплении и договора поставки товаров для государственных нужд поставщик, в отсутствие виновности в нарушении сроков оплаты со стороны покупателя, лишается права требовать от государственного заказчика законной неустойки, предусмотренной ч. 9 ст. 9 Закона о размещении заказов.

2. Порядок удовлетворения  государственных и муниципальных  нужд

2.1 Система отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд

       С учетом выработанных наукой права моделей построения правового материала и особенностей процесса удовлетворения государственных и муниципальных нужд, к которым относятся «этапность», участие публично-правовых образований, а также неоднородностью самих отношений, исследуемые отношения могут быть рассмотрены на предмет того, какая модель правового регулирования (диспозитивная - частноправовая, или императивная - публично-правовая) используется по преимуществу на тех или иных этапах удовлетворения нужд, а также проблемы эффективности используемых моделей.

      Правовое регулирование отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд может быть рассмотрено с позиции преобладания в них публично-правового и частно-правового регулирования на различных этапах развития.

       Система отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд представляет собой совокупность предусмотренных нормами права и структурно обособленных общественных отношений, возникающих при планировании, подготовке и применении договорных и внедоговорных способов обеспечения интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в товарах, работах и услугах, получаемых от частных лиц.

       Правоотношения по удовлетворению государственных и муниципальных нужд классифицируются:

1) по видам публичных  образований - на отношения по  удовлетворению нужд РФ, субъектов  РФ и муниципальных образований;

2) в зависимости от  структуры расходов бюджета, которые  выражают государственные и муниципальные  нужды - на отношения по удовлетворению  государственных и муниципальных  нужд в области здравоохранения,  образования, культуры и других  сферах общественной жизни;

3) в зависимости от  объекта отношений - отношения,  объектом которых являются имущество,  работы, услуги.

Удовлетворение государственных  и муниципальных нужд как структурно организованный процесс включает в себя определенные этапы.

       Возникновение и развитие отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд предусматривает следующие этапы:

1) планирование социально  значимых нужд (определение потребностей);

2) обеспечение финансирования  удовлетворения нужд (расчет сметы  расходов, анализ соответствия планируемых  расходов возможностям бюджета);

3) применение договорных  и внедоговорных способов удовлетворения  нужд;

4) фактическое удовлетворение  нужд (использование, потребление  материальных и нематериальных  благ, выполнение работ, оказание  услуг).

       Этапы удовлетворения государственных и муниципальных нужд как планирование и финансовое обеспечение нужд характеризуются преобладанием управленческой деятельности органов исполнительной власти. Эта деятельность состоит из совокупности взаимосвязанных действий органов управления, направленных на обеспечение в конечном счете публичного интереса посредством использования договорных и внедоговорных способов удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Управленческая деятельность на данных этапах должна осуществляться с помощью правовых, организационных и иных средств воздействия и быть сориентирована на нормативно-установленные цели управления.

        На первых двух этапах удовлетворения нужд деятельность государственных и муниципальных органов управления имеет односторонне-властный характер. При этом отношения характеризуются строгой субординацией. Их императивное регулирование является детализированным и подробным. Такой результат достигается с помощью применения обязывающей модели правового регулирования, в соответствии с которой регулятивное воздействие сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах, обеспечивающих организованность и строгий порядок социальных отношений. В этой части отношения, направленные на удовлетворение государственных и муниципальных нужд составляют сферу регулирования преимущественно публичного права. Нормы публичного права закрепляют в данном случае предметное содержание деятельности управляющих органов и лиц и правила совершения действий, составляющих их компетенцию.

       С учетом этого регламентация федеральным законом порядка и условий определения государственных и муниципальных нужд, объемов финансирования для их удовлетворения обусловлена, прежде всего, преимущественно публично-правовым характером таких отношений.

       С момента принятия решения об использовании договорного либо внедоговорного способа удовлетворения государственных и муниципальных нужд, при подготовке и заключении договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, в сфере указанных отношений начинают действовать и нормы гражданского права.

        При применении договорных способов удовлетворения государственных и муниципальных нужд участие уполномоченных органов на стороне публичного образования выражается в совершении юридических действий непосредственно направленных на заключение соответствующего договора с частным лицом. Эти отношения сторон оформляются, как правило, договорами купли-продажи имущества, подряда и оказания услуг.

       Заключение и исполнение договоров, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

       При применении внедоговорных способов удовлетворения государственных и муниципальных нужд участие уполномоченных органов на стороне публичного образования выражается, как правило, в совершении юридических действий, непосредственно направленных на принудительное прекращение или ограничение прав частных лиц на имущество в публичных интересах. Эти отношения сторон развиваются либо в юрисдикционном (с участием органов правосудия), либо во внеюрисдикционном порядке.

       Таким образом, разнообразие отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд, предопределяет особенность их правового регулирования, заключающуюся сочетании элементов публично-правового и частноправового воздействия на субъектов отношений по удовлетворению нужд. Соотношение между публично-правовым и частно-правовым воздействием на исследуемые отношения таково, что преимущество одного из них обнаруживается на разных этапах. На этапах планирования и финансового обеспечения преимущество публично-правового регулирования очевидно, в то время как на этапах реализации договорных и внедоговорных способов удовлетворения нужд преимущественное значение имеет частноправовое регулирование рассматриваемых отношений. В связи с этим целостное восприятие системы отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд возможно только с учетом обоих названных моментов в механизме правового регулирования. В тоже время для целей гражданского права ключевым в правовом регулировании указанных отношений является именно реализация способов удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

2.2 Внедоговорные  способы удовлетворения государственных  и муниципальных нужд

        Из внедоговорных способов обеспечения государственных и муниципальных нужд чаще всего встречается изъятие земельного участка и другой недвижимости для государственных и муниципальных нужд.

        В настоящее время имеется нормативно-правовая база, регламентирующая отдельные вопросы удовлетворения государственных и муниципальных нужд с использованием принудительных процедур, которая насчитывает более 50 различных документов, в том числе: Гражданский кодекс РФ; отраслевые кодексы; международные договоры и соглашения; федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств.

         Институциональными проблемами на федеральном уровне являются отсутствие детально разработанного гражданско-правового и государственного институтов принудительного обеспечения государственных и муниципальных нужд, отсутствие закона, комплексно регулирующего отношения по принудительному обеспечению государственных и муниципальных нужд с использованием внедоговорных способов ограничения прав и изъятия имущества частных лиц, и, соответственно, отсутствие стратегии формирования государственных и муниципальных нужд в части большинства видов социально-экономических потребностей, удовлетворяемых с использованием принудительных процедур.

        На федеральном и региональном уровне отсутствует обоснованная оценка текущего состояния и прогноз (на 15-20 лет) потребностей государства и муниципалитетов в земельных и иных ресурсах социально-экономической системы получаемых с использованием принудительных процедур.

        Предлагается осуществлять принудительное удовлетворение государственных и муниципальных нужд путем изъятия земельного участка, в рамках единой системы обеспечения государственных и муниципальных нужд в целях устойчивого экономического развития региона и федерации в целом.

       Единая система обеспечения государственных и муниципальных нужд охватывает внедоговорные и договорные способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд. В этой системе Правительство РФ, высшие исполнительными органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления вырабатывают стратегические цели и приоритеты. На основе нормативно закрепленных целей и приоритетов развития уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления в рамках комплексной процедуры определяют конкретные потребности и способы их принудительного удовлетворения.

      Гражданско-правовое регулирование внедоговорных отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд должно основываться на «принципе баланса» единой системы обеспечения государственных и муниципальных нужд. Существо данного принципа заключается в том, что принудительное ограничение прав частного лица в интересах государства или муниципального образования, либо изъятие имущества допускаются только при наличии обоснованной потребности государства и муниципального образования в ресурсах.

      Реализация обязательного требования о предварительном обеспечении финансирования удовлетворения государственных и муниципальных нужд за счет средств соответствующего бюджета или внебюджетных источников при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд означает, что такое изъятие будет правомерным, если исполнение решения об изъятии участка на момент его принятия было обеспечено средствами соответствующего бюджета или внебюджетных источников финансирования. В противном случае ограничение права собственности на земельный участок не отвечает принципам законности, правовой определенности и приводит к нарушению прав собственника

      Реализация принципа «предварительного обеспечение финансирования удовлетворения нужд» в рамках государственного института принудительного обеспечения государственных и муниципальных нужд требует определения на стадии бюджетного планирования потребностей Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования в финансовых ресурсах, обеспечивающих прогнозируемый объем изымаемой недвижимости на основании документов градостроительного планирования для решения задач социально-экономического развития.

      Отсутствие в настоящее время указанного механизма ведет к неопределенности использования мер принудительного обеспечения государственных и муниципальных нужд, что отрицательно сказывается на полноте и качестве выполнения государством своих функций.

      Следует также обратить внимание на отсутствие действенной системы обоснования потребностей государства и муниципалитетов в изымаемой у частных лиц недвижимости и финансовых ресурсов на эти цели. Правовое регулирование рассматриваемых отношений осуществляется без нормативного определения целевых показателей, необходимых для оценки результативности использования принудительно изъятого имущества.

      Таким образом, анализ отношений планирования и финансирования потребностей государства и муниципального образования показывает, что сам по себе факт наличия государственных и муниципальных нужд не является достаточным основанием для принудительного изъятия земельного участка у его собственника.

      Анализ процедур формирования государственных и муниципальных нужд и их принудительного удовлетворения с использованием внедоговорных способов обеспечения государственных и муниципальных нужд так же свидетельствует, что:

а) цели принудительного  изъятия земельных участков и  расположенной на ней недвижимости в казну Российской Федерации, субъектов  РФ и муниципального образования  зачастую не определены. Оценки иных потенциальных  источников удовлетворения нужд государственными и муниципальными органами не проводилось;

б) отсутствует единая система  показателей, характеризующих результативность деятельности органов исполнительной власти по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных  нужд;

в) отсутствуют целевые  показатели, необходимые для оценки результативности изъятия земельных  участков и расположенной на них  недвижимости, основным из которых  является показатель эффективности  последующего использования изъятой  недвижимости.

2.3 Договорные  способы удовлетворения государственных  и муниципальных нужд

       Наиболее распространён порядок удовлетворения государственных и муниципальных нужд с использованием договоров, заключаемых в порядке размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

       Определим концептуальные моменты системы договорных отношений, складывающихся на базе Федерального закона от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

       Отнесение Постановлением Правительства от 26.06.1995 г. №594 к существенным условия государственного контракта условий о правах, обязанностях и ответственности сторон, ведет к размыванию категории «существенные условия» и вносит неопределенность во взаимоотношения сторон. При этом возрастает риск оспаривания контракта по формальному признаку - не включения в договор какого-либо условия о правах или обязанностях стороны, что отрицательно сказывается на стабильности отношений сторон. По нашему мнению, допустим вариант, когда к существенным условиям контракта в силу предписания нормативно-правового акта отнесены только определенные условия о права и обязанностях.

       Повышение эффективности правового регулирования договорных отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд следует осуществлять путем специальной правовой регламентации размещения социального заказа для государственных и муниципальных нужд.

       Под социальным заказом для государственных и муниципальных нужд понимают сформированное на основании целевой социальной программы предложение о приобретении услуг для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных, управленческих целей, размещаемое у некоммерческих организаций путем заключения с ними государственных и муниципальных контрактов на оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

         Выделение законодателем норм о государственном контракте (договоре поставки товаров для государственных нужд) в самостоятельный правовой институт оправданно по следующим причинам.

        1. Правоотношение по поставке товаров для государственных нужд в отличие от других договорных правоотношений (в том числе по договору поставки) реализуется для достижения особой цели - удовлетворения потребностей Российской Федерации в определенных товарах. Цели поставки товаров для государственных нужд (а значит, и цели заключения соответствующего договора) определены, в частности, в открытом перечне п. 2 ст. 1 Федерального закона от 13 декабря 1994 года №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (ред. на 24 июля 2007 года). При поставке товаров для государственных нужд преследуются публичные цели, которые достигаются с помощью частноправового средства - контракта на поставку товаров для государственных нужд.

      2. При этом в правоотношение вступает специальный субъект - Российская Федерация. В силу п. 2 ст. 124 ГК РФ государство является субъектом гражданского права, участвующим в частноправовых отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами. В цивилистической литературе публично-правовые образования неоднократно рассматривались как одна из разновидностей юридического лица, а государственные и муниципальные органы, действующие от имени публичного образования, приравнивались по статусу к органам юридического лица.

         Российская Федерация выступает  в частноправовых отношениях  как некая «абстрактная» правовая  личность, поскольку все государственное  имущество распределено между  органами власти, государственными  унитарными предприятиями и учреждениями. Конкретные юридические лица  и органы осуществляют полномочия  по управлению, владению, пользованию,  а иногда и распоряжению имуществом  публично-правового образования.  Управление и контроль над  имуществом, не закрепленным за  государственными органами и  юридическими лицами, составляющим  в соответствии со ст. 214 ГК РФ казну, осуществляет специальный орган государственной власти, входящий в структуру Министерства финансов РФ, - Федеральное казначейство (федеральная служба).

В юридической науке государство  во все времена в первую очередь  рассматривалось как носитель публичной  власти. В связи с этим обоснованной и сегодня следует признать позицию  А.В. Венедиктова: «Если же государство» в целом» и участвует в имущественных отношениях, то это скорее исключения из общего правила и в большинстве случаев они регулируются нормами финансового, налогового, административного, но не гражданского права».

         В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в ред. на 8 ноября 2007 года) (Закон о размещении заказов) от имени Российской Федерации государственными заказчиками выступают: государственные органы, государственные внебюджетные фонды, бюджетные учреждения, а также иные получатели средств федерального бюджета. Законом предусмотрена особая процедура заключения договора поставки товаров для государственных нужд.

Г.Ф. Шершеневич писал: «Некоторые особенности договора подряда с казной обнаруживаются при его заключении. Оно может происходить трояким образом: посредством торгов, посредством запечатанных объявлений, посредством торгов и запечатанных объявлений. При этом в последних двух случаях расчет казны основан на том психологическом соображении, что каждый, опасаясь более выгодных предложений со стороны других, поспешит с более выгодными условиями».

      Сегодня  государственный контракт, как правило,  заключается по итогам торгов  с лицом, выигравшим торги и  получившим право вступить в  договорные отношения с государственным  заказчиком.

      С учетом  ч. 4¹ и ч. 5 ст. 9 Закона о размещении заказов гражданско-правовой принцип свободы договора относительно изменения условий контракта ограничен законом. Условия договора между заказчиком и поставщиком не могут быть изменены как в одностороннем порядке, так и по соглашению сторон.

        Само  указанное ограничение принципа  свободы договора не противоречит  ст. 1 и п. 1 ст. 450 ГК РФ, так как установлено Федеральным законом и необходимо для защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц, а. в отдельных случаях также для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Интерес представляет коллизия, норм ГК РФ о возможности изменения договора и норм Закона о размещении заказов. Как отмечалось, ст. 9 Закона не допускает изменения условий заключенного государственного контракта ни в одностороннем порядке, ни по соглашению сторон. Однако ст. 450, 451 ГК РФ предусмотрена возможность изменения условий по требованию одной из сторон договора при существенном нарушении договора другой стороной либо в связи с существенным изменением обстоятельств.

       Кроме  того, в соответствии с п. 2 ст. 525 ГК РФ к отношениям по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд применяются правила о договоре поставки - ст. 506-523, если иное не предусмотрено Кодексом. В свою очередь, в ст. 523 ГК РФ перечислены случаи одностороннего отказа или одностороннего изменения условий договора поставки в связи с существенным нарушением условий другой стороной. Например, покупатель вправе в одностороннем порядке изменить условия договора при поставке товаров ненадлежащего качества с недостатками, которые не могут быть устранены в приемлемый для него срок, либо в связи с неоднократным нарушением сроков поставки. Поставщик управомочен на одностороннее изменение условий заключенного договора в случае неоднократного нарушения сроков оплаты товара, а также при неоднократной невыборке товара покупателем.