Мировой опыт государственных закупок

Участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

Заказ может размещаться двумя способами:

1. Путем проведения торгов:

• конкурс (победителем признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта, заявке на участие которого присвоен первый номер);
• аукцион (победителем признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного или муниципального контракта).

И конкурс, и аукцион могут проводиться в открытой и закрытой форме.

2. Без проведения торгов:

• запрос котировок (размещение заказа, при котором информация о потребностях учреждения (организации) сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок; победителем признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта);
• у единственного поставщика (размещение заказа, при котором заказчик предлагает заключить государственный контракт только одному поставщику (исполнителю, подрядчику);
• на товарных биржах (в Закон введена глава по размещению заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на товарных биржах на сумму, превышающую 5 000 000 руб.; порядок размещения заказов устанавливается Правительством Российской Федерации).

1.3 Основные принципы размещения государственных и муниципальных заказов

Основу системы удовлетворения государственных нужд с помощью конкурсных процедур составляют определенные  принципы, которые можно разделить на две группы.

Первую группу принципов составляют так называемые “свойства торгов”, т.е. без них будет под вопросом само существование конкурсной системы.

1. Прозрачность (гласность) подразумевает широкую доступность информации об объявлении торгов, об их ходе и результатах, о нормативно- правовой базе закупок.
2. Равенство (справедливость) подразумевает, что условия проведения конкурсов, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников они одинаковы. Кроме того, эти условия не должны меняться в ходе непосредственного проведения торгов. Категорическим требованием является недопущение дискриминационных мер в отношении к какому-либо из участников. Также подразумевается правовое равенство заказчика и поставщиков.
3. Ответственность означает взаимное выполнение обязательств сторонами друг перед другом при осуществлении закупки, а также законность и цивилизованность построения договорных отношений.

Вторая группа принципов связана с затратами (издержками), возникающими в ходе конкурсного размещения заказов и выполнения других процедур, связанных с государственными закупками. Используя данные принципы, можно оценить правильность организации закупок.

1. Экономичность означает, что затраты на организацию и проведение конкурсных торгов, при соблюдении необходимых норм и процедур, включая безусловное обеспечение гласности, равенства и ответственности, должны быть минимально возможными. Особо следует подчеркнуть, что снижение затрат должно происходить за счет улучшения управления организацией и проведением торгов.
2. Эффективность является основным критерием результативности проведения закупок. Эффективность закупки может быть достигнута за счет внедрения конкуренции на рынок. Учитывая специфику рынка государственных закупок, конкуренция может быть внедрена путем проведения конкурсов (торгов), в которых может принять участие любой желающий.  Она подразумевает осуществление закупки требуемой продукции с максимальной выгодой для покупателя, в качестве которого выступает государство. Причем для государства выгода может быть прямая (экономия средств) и косвенная (борьба с коррупцией, стимулирование конкуренции, поддержка собственных товаропроизводителей, расширение налоговой базы и т.д.).

Дополнительно выделяют следующие принципы:

1. Законность деятельности государственных заказчиков. Все действия заказчиков должны быть определены законодательными и нормативными документами. Данный принцип подразумевает строгое соблюдение государственными заказчиками установленного порядка процедур проведения закупок, включая выборы методов закупки в зависимости от объема и характера приобретаемых товаров и услуг.
2. Осуществление контроля над процессом размещения государственного заказа. Контроль предполагает и ответственность заказчика (должностных лиц) за нарушения законодательства, и эффективность проведенной закупки.

Механизм осуществления контрольных действий включает:

1. Проверку своевременного проведения  конкурсов в соответствии с  извещениями, опубликованными в  СМИ.

2. Проверку соблюдения организаторами конкурсов требований, предусмотренных в конкурсной документации.

3. Контроль соответствия квалификации  членов конкурсной комиссии требованиям  законодательства об организации  закупок.

4. Контроль правильности выбора  организаторами конкурса способа закупок (конкурсное или внеконкурсное размещение) и вида конкурса (открытый или закрытый).

5. Контроль правильности выбора  заказчиками (организаторами конкурса) победителя конкурса, предложившего  наиболее выгодные условия поставки  продукции.

6.Контроль соответствия процедуры проведения конкурса требованиям утвержденного регламента работы конкурсной комиссии.

7. Контроль соответствия заключенного  контракта фактическому исполнению.

1.4. Централизованная модель государственных закупок

Существуют различные модели организации закупочной деятельности. Доминируют две из них — распределенная (децентрализованная) и централизованная. При распределенной каждое подразделение компании (департаменты, министерства и т. д.) проводит необходимые для своих нужд закупки самостоятельно. Для этих целей в их рамках создаются специализированные закупочные отделы (или иные, аналогичные по функциям аналогичные единицы). Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, в который стекаются заявки на необходимые закупки от подразделений. Максимальный уровень централизации существует при создании специального ведомства, отвечающего за все госзакупки (или соответствующий закупочный департамент для крупной компании).

Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, куда стекаются заявки на закупки от подразделений. В случае максимального уровня централизации формируется специальное ведомство, отвечающее за все госзакупки, или соответствующий закупочный департамент для крупной компании.

Плюсы и минусы обеих схем очевидны: распределенная модель весьма гибка, однако более затратна. В свою очередь централизованная модель, обеспечивающая низкие цены за счет крупнооптовых закупок, менее мобильна и не всегда учитывает все нюансы в заявках на приобретение необходимых товаров и услуг. Обе описанные модели давно используются во всем цивилизованном мире. Так, в Великобритании они являются прерогативой Государственного казначейства (Her Majesty’s Treasury).

В ЕС наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, где помимо главного координирующего ведомства – Казначейства – действуют специализированные отраслевые закупочные службы, такие как National Health Service Supplies (служба закупок для системы национального здравоохранения).

Анализ мирового опыта применения различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных закупок товаров и услуг является проведение открытых конкурсов (тендеров).

Тендеры лежат в основе государственных закупок в подавляющем большинстве развитых стран. Правила закупок, главным методом которых являются конкурсные процедуры, ООН и ВТО рекомендуют для всех своих членов. Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) даже предложила типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся образцом и возможным базисом для законодательства по госзакупкам. Требования по закупкам к странам – членам Всемирной торговой организации зафиксированы в многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках ВТО. Закупочная деятельность стран Европейского сообщества регламентируется соответствующими директивами ЕС.

В европейской закупочной практике существует уже устоявшаяся система базовых принципов, которые включают в себя:

– прозрачность (Transparency) – открытость и доступность информации о закупках;

– подотчетность и соблюдение процедур (Accountability and due process) – четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;

– открытую и эффективную конкуренцию (Open and effective competition) – недопущение дискриминации; – справедливость (Fairness) – равные возможности для всех участников закупок.

Эти принципы легли в основу законодательства во многих странах и закреплены рядом международных документов, в частности многосторонним соглашением о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации.

В европейских странах предметы госзакупок принято подразделять на товары, работы и услуги. По классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, к товарам обычно относят сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическую энергию, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких услуг не превышает цены самих товаров. Под работами подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или ремонтом зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги, такие как бурение, геодезические работы, аэро- и спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости работ. Наконец, к услугам методом исключения относят любой предмет закупок помимо товаров и работ. Законодательное регулирование различных категорий закупок обычно различается, причем в первую очередь это касается используемых тендерных процедур и способов определения победителей.

Помимо открытых и закрытых одно- и двухэтапных конкурсов, методов запроса котировок и закупки у единственного источника, хорошо знакомых по отечественной практике госзакупок, в некоторых странах используют также методы запроса предложений и конкурентных переговоров. Запросы предложений направляются не менее чем трем поставщикам. Заказчик (закупающая организация) устанавливает критерии для оценки предложений, их относительное значение и порядок применения при оценке. Данные критерии касаются относительной управленческой и технической компетентности поставщика, эффективности представленного им предложения с точки зрения решения поставленной задачи, а также его цены, включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт. В данной ситуации допустимо проведение переговоров, запрос или разрешение заказчиком пересмотра предложений. Переговоры носят конфиденциальный характер, и возможность участвовать в них предоставляется всем претендентам, которые внесли предложения и предложения которых не были отклонены. Затем заказчик предлагает поставщикам представить к определенной дате свои окончательные варианты, из которых и выбирается наилучший.

В некоторых странах ЕС местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках предоставляются различного рода преференции, обычно на уровне 5–10%. Однако встречаются и исключения: например, в Венгрии уровень преференций в течение определенного периода составлял 20%.

В некоторых странах часть государственного заказа резервируется для определенных категорий поставщиков, в частности для малого бизнеса. Иногда с этой же целью крупные лоты умышленно делят на более мелкие.

Помимо специальных ограничений доступа иностранных поставщиков к госзаказам все чаще используются менее явные способы, такие как таможенные пошлины и нетарифные ограничения (стандарты, сертификаты, лицензии и т.п.), а то и прямой запрет. Сейчас эта практика – во многом благодаря деятельности международных организаций, в первую очередь ВТО, – постепенно сокращается, но полностью отойдут от нее, по всей видимости, еще не скоро.

Процесс закупок для удовлетворения государственных нужд в стране децентрализован. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также частные структуры, работающие в секторах жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями существующего законодательства и под собственную ответственность. Здесь до сих пор действует раздельная система правил размещения государственных заказов: выше и ниже пороговых величин (в денежном измерении), предусмотренных в соответствующих директивах ЕС. В частности, используется разный порядок контроля и обжалования действий заказчика.